Diritto dell'Unione europea

Il riconoscimento dei titoli professionali dei beneficiari di protezione internazionale come valido strumento di integrazione.

Introduzione.

Il recente accesso massiccio di richiedenti protezione internazionale all’interno del territorio europeo pone le basi per una riflessione sugli strumenti finalizzati a garantire la permanenza del rifugiato e in particolare la sua massima integrazione nel contesto sociale ed economico europeo.
In particolare, l’accesso al lavoro (e le relative limitazioni) riveste un ruolo fondamentale non solo per il processo di integrazione dei beneficiari di protezione internazionale, addirittura considerato in molte sedi lo strumento migliore per agevolare detta integrazione, ma anche per lo sviluppo economico dei Paesi accoglienti.
In tale contesto, il riconoscimento dei titoli di studio e professionali risulta essere un’esigenza crescente e strettamente collegata ai fenomeni di mobilità e di spostamento delle persone.
Ne deriva, pertanto, la necessità di trovare il modo di sensibilizzare maggiormente gli operatori del mercato del lavoro al valore e al potenziale contributo che i beneficiari di protezione internazionale possono offrire al mondo dell’impresa. Particolare attenzione andrebbe rivolta inoltre alla determinazione della loro esperienza lavorativa, delle loro competenze e del loro potenziale, nonché al riconoscimento delle loro qualifiche, dato che spesso i beneficiari di protezione internazionale non sono in grado di fornire prove documentarie, quali diplomi e altri certificati pertinenti dei rispettivi paesi d’origine, richiesti di norma dalla legislazione degli Stati membri per poter legittimamente ricoprire una mansione in determinati settori (si veda, COMMISSIONE EUROPEA, Libro Verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo, COM(2007) 301, 06.06.2007).
Inoltre, si dovrebbe tener conto delle difficoltà pratiche incontrate dai beneficiari di protezione internazionale per quanto riguarda l’autentificazione dei loro diplomi, certificati o altri titoli stranieri (cfr. considerando n. 32, Direttiva n. 2004/83/CE, 29.04.2004).
In molti casi i rifugiati non sono in grado di fornire prove documentarie degli studi svolti. Potrebbero aver dovuto lasciare a casa i loro beni e documenti. Potrebbe non esservi modo di comunicare in maniera sicura con le istituzioni in cui i loro titoli di studio sono stati ottenuti oppure documenti e archivi rilevanti potrebbero essere stati distrutti in azioni di guerra o di violenza. Le informazioni potrebbero anche essere trattenute per ragioni politiche o per altre ragioni (v. Rapporto esplicativo al Consiglio d’Europa/UNESCO Convenzione sul riconoscimento delle qualifiche relative all’istruzione superiore nella Regione Europa, adottata a Lisbona l’11 aprile 1997 (ETS N. 165), Art. VII).
Le istituzioni europee responsabili per il riconoscimento dei titoli di studio hanno riconosciuto il problema specifico di certificare gli studi precedenti compiuti dai rifugiati e hanno citato l’assenza di prove documentarie come il problema principale (cfr. Gruppo di lavoro del Consiglio d’Europa sulle qualifiche dei rifugiati, Linee guida per il riconoscimento delle qualifiche dei rifugiati (1999) reperibile sul sito www.aic.lv/ace).
Ciononostante, sebbene nell’ordinamento dell’Unione Europea, sul piano normativo, è possibile evincere la sussistenza di un consolidato principio di equiparazione del trattamento e riconoscimento delle qualifiche, maggiori difficoltà intervengono sul piano dell’applicazione dei suddetti principi negli ordinamenti nazionali, in particolar modo a livello amministrativo-burocratico. Infatti, per i rifugiati il riconoscimento di titoli e qualifiche risulta più complesso a causa delle difficoltà sia dei richiedenti a presentare idonea documentazione sia per gli Stati a reperire informazioni e documenti da parte degli Stati di provenienza.
In definitiva, appare necessaria l’adozione di misure di valutazione flessibili e l’individuazione di strumenti informativi sulle qualifiche facilmente disponibili, nonché incoraggiare lo sviluppo di strumenti di condivisione di informazioni. In particolare, è oggetto di valutazione la possibilità di poter estendere alla particolare categoria dei beneficiari di protezione internazionale non solo gli stessi diritti, ma altresì lo stesso trattamento e le stesse procedure che vengono previsti per i cittadini dell’Unione Europea, compiendo, in sostanza, una completa equiparazione tra rifugiato e cittadino.
Ciò non solo permetterebbe di velocizzare le pratiche di riconoscimento, ma soprattutto permetterebbe ai rifugiati e asilati, di poter contribuire con il proprio lavoro o con investimenti nel territorio dell’Unione allo sviluppo economico.

Il riconoscimento all’equo trattamento nell’ordinamento dell’Unione Europea.

La realizzazione di un vero e proprio sistema europeo comune in materia di asilo e protezione internazionale prende le mosse, innanzitutto, dai principi enunciati dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (c.d. Carta di Nizza) che, come noto, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona dal 1° dicembre 2009, ha assunto lo stesso rango gerarchico dei Trattati e pertanto è considerata fonte primaria dell’ordinamento dell’Unione Europea.
A tal riguardo, assume rilievo il combinato disposto previsto dagli artt. 15, par. 3 e 18 della Carta di Nizza laddove si prevede rispettivamente che «i cittadini dei paesi terzi che sono autorizzati a lavorare nel territorio degli Stati membri hanno diritto a condizioni di lavoro equivalenti a quelle di cui godono i cittadini dell’Unione» e che «il diritto di asilo è garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dal protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status dei rifugiati, e a norma del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in appresso denominati «i trattati»)».
A una prima lettura, è possibile evincere da subito la natura precettiva di tali disposizioni, le quali fissano in maniera chiara e inequivocabile non solo l’estensione del diritto, ma soprattutto le fonti da cui ricavare sia l’esistenza e sussistenza del diritto sia la sua concreta disciplina e applicazione (cfr. in giurisprudenza, Corte EDU, Belgian Linguistic, Sentenza del 23 luglio 1968, Series A, N. 6, par. 10 e Abdulaziz, Cabales e Balkandali contro Regno Unito, Sentenza del 28 maggio 1985, Series A, N. 94, par. 72).
Invero, con particolare riferimento all’ordinamento dell’Unione Europea, l’art. 79, par. 1, TFUE in maniera esplicita afferma che «l’Unione sviluppa una politica comune dell’immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi regolarmente soggiornanti negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani».
Inoltre, sempre il medesimo articolo, al paragrafo 4 prosegue affermando che «il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire misure volte a incentivare e sostenere l’azione degli Stati membri al fine di favorire l’integrazione dei cittadini di paesi terzi regolarmente soggiornanti nel loro territorio, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri».
Quanto previsto nell’ambito dell’ordinamento dell’Unione Europea viene supportato e integrato dalla disciplina prevista dalla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e dalla sua applicazione e interpretazione nell’ambito del c.d. sistema CEDU.
In particolare, la proibizione di pratiche discriminatorie all’interno della CEDU è garantita dall’articolo 14 della Convenzione, riguardante l’equo trattamento nel godimento degli altri diritti previsti dalla Convenzione. Il protocollo n. 12 del 2000, entrato in vigore il 1 aprile 2005, sebbene non sia stato ancora ratificato da tutti gli Stati Membri dell’UE, espande la portata del divieto di discriminazione garantendo un equo trattamento nel godimento di ogni tipologia di diritti (inclusi quelli previsti dal diritto nazionale).
L’intento sotteso al contenuto di tale Protocollo è quello di rafforzare la tutela da ogni forma di discriminazione, considerata il reale ostacolo alla piena tutela dei diritti dell’uomo e all’effettiva integrazione dello straniero nel paese ospite (a tal proposito, si vedano gli articoli 20 ed E nella parte V della Carta Sociale Europea).

L’armonizzazione delle legislazioni nazionali: le Direttive nn. 2004/83/CE E 2011/95/UE.

Le disposizioni di principio sopra indicate trovano concreta attuazione nella direttiva n. 2004/83/CE e nella successiva direttiva n. 2011/95/UE che ha esteso le tutele previste dalla precedente.
In particolare, nella prima direttiva indicata (n. 2004/83) l’Unione Europea si pone da subito l’obiettivo di predisporre «una politica comune nel settore dell’asilo che preveda un regime europeo comune in materia di asilo, costituisce uno degli elementi fondamentali dell’obiettivo dell’Unione Europea relativo all’istituzione progressiva di uno spazio di libera sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nella Comunità» (v. Considerando n. 1).
Pertanto, lo scopo principale della direttiva è duplice, poiché si orienta sia verso la realizzazione di un sistema destinato ad assicurare che gli Stati membri applichino criteri comuni per identificare le persone che hanno effettivamente bisogno di protezione internazionale, sia ad assicurare la disponibilità per tali persone di un livello minimo di prestazioni in tutti gli Stati membri.
Inoltre, con riferimento al trattamento delle persone che rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva, viene previsto un vincolo in capo agli Stati membri che ne prevede un assoggettamento agli obblighi previsti dagli strumenti di diritto internazionale di cui sono parti e che vietano le discriminazioni (Considerando n. 11).
Infine, con la direttiva in esame, l’Unione Europea comincia a prendere coscienza del problema legato al riconoscimento dei titoli dei beneficiari di protezione internazionale. Tuttavia, tale presa di coscienza avviene solo misura limitata mediante la constatazione del problema nel preambolo alla direttiva, affermando nel Considerando 32 che «si dovrebbe tener conto delle difficoltà pratiche incontrate dai beneficiari dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria per quanto riguarda l’autentificazione dei loro diplomi, certificati o altri titoli stranieri».
Tant’è vero che, da un punto di vista di diritto sostanziale, il legislatore dell’Unione Europea si limita, da un lato, a statuire all’art. 26, co. 1, Dir. n. 2004/83, (Accesso all’occupazione) che «gli Stati membri autorizzano i beneficiari dello status di rifugiato a esercitare un’attività dipendente o autonoma nel rispetto della normativa generalmente applicabile alle professioni e agli impieghi nella pubblica amministrazione, non appena sia stato riconosciuto lo status di rifugiato».
Dall’altro lato, in relazione alla condizione specifica dei titolari di protezione internazionale, all’art. 27, co. 3, stabilisce che «gli Stati membri garantiscono la parità di trattamento tra i beneficiari dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria ed i loro cittadini nel quadro delle vigenti procedure di riconoscimento di diplomi, certificati ed altri titoli stranieri».
In definitiva, è evidente come l’Unione Europea, in materia di riconoscimento dei titoli non abbia voluto intervenire in maniera più efficace, limitandosi a una norma di natura squisitamente programmatica, se non proprio solo esortativa, e demandando agli ordinamenti interni tutta la disciplina relativa a una tematica che, invece, assume un ruolo fondamentale nel processo di reale integrazione dello straniero immigrato nel territorio dell’Unione Europea.
Un netto passo avanti nel tentativo di fornire una soluzione al problema è stato compiuto con l’emanazione della Direttiva n. 2011/95, laddove all’’art. 27, par. 1 si sancisce, per un verso, la piena equiparazione tra cittadini degli Stati Membri dell’Unione Europea e beneficiari di protezione internazionale, stabilendo chiaramente che tali Stati membri devono garantire un regime paritario di trattamento che, comunque, va inserito all’interno di procedure di riconoscimento di diplomi, certificati e altri titoli stranieri già vigenti negli ordinamenti nazionali.
Inoltre, il vero elemento innovativo della disposizione in esame viene in evidenza nel par. 2, con cui si realizza la piena equiparazione tra cittadino e beneficiario di protezione internazionale allorché si stabilisce l’applicazione delle disposizioni sul riconoscimento delle qualifiche professionali di cui agli artt. 2, par. 2 e 3, par. 3, della direttiva 2005/36/CE, previste esclusivamente a vantaggio dei cittadini dell’Unione Europea, anche ai rifugiati e titolari di altra tipologia di protezione internazionale. Ciò con lo scopo dichiarato di impegnare gli Stati ad agevolare il pieno accesso a sistemi appropriati di valutazione, convalida e accreditamento dell’apprendimento precedente a coloro che sono incapaci di fornire prove documentali delle loro qualifiche.
È evidente la funzione strategica della disposizione appena citata nell’ambito di un lento e costante processo di realizzazione di un sistema comune europeo. Infatti, rispetto alla disciplina prevista dalla direttiva n. 2004/83 fortemente ispirata al principio del rispetto della domestic jurisdiction in tutto ciò che concerne il trattamento degli stranieri, la direttiva del 2011 certifica un maggiore interventismo delle istituzioni dell’Unione in tale ambito.
Invero, una delle ragioni di tale “passo avanti” è individuabile proprio nel riconoscimento, con il Trattato di Lisbona, della Carta di Nizza come fonte di pari rango dei Trattati istitutivi dell’Unione Europea.
Ciò viene dimostrato dal fatto che la direttiva in esame si pone subito in uno stretto rapporto di interdipendenza – e prima applicazione pratica – dei diritti fondamentali e dei principi riconosciuti segnatamente nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Infatti, «essa mira in particolare ad assicurare il pieno rispetto della dignità umana, il diritto di asilo dei richiedenti asilo e dei familiari al loro seguito e a promuovere l’applicazione degli articoli 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 e 35 di detta Carta, e dovrebbe pertanto essere attuata di conseguenza» (v. Considerando n. 16).
In conclusione, il legislatore dell’Unione Europea si preoccupa di tenere conto delle particolari esigenze e degli specifici problemi di integrazione cui devono far fronte i beneficiari di protezione internazionale affinché questi possano far valere effettivamente i diritti e i benefici sanciti dalla direttiva. Tale considerazione di norma non dovrebbe tradursi in un trattamento più favorevole di quello concesso dagli Stati membri ai propri cittadini, ferma restando la facoltà degli stessi di introdurre o mantenere norme più favorevoli (cfr. Considerando n. 41).
Pertanto, ci si rende conto che in questo contesto, «sono opportuni sforzi in particolare per risolvere i problemi che precludono ai beneficiari di protezione internazionale di godere di un accesso effettivo alle opportunità di formazione occupazionale e alla formazione professionale connessi, tra l’altro, alle costrizioni finanziarie» (così Considerando n. 42).
Inoltre, come esortazione agli Stati verso una armonizzazione delle legislazioni nazionali e soprattutto la predisposizione di un vero sistema normativo e sociale capace di garantire una concreta integrazione, la direttiva evidenzia la necessità di predisporre misure speciali per risolvere efficacemente le difficoltà pratiche incontrate dai beneficiari di protezione internazionale per quanto riguarda l’autentificazione dei loro diplomi, certificati o altri titoli stranieri, dovute in particolare alla mancanza di prove documentali e di mezzi per sostenere le spese delle procedure di riconoscimento (cfr. Considerando 44).

L’istituzione del Fondo Asilo, Migrazioni e Integrazione.

Un ultimo intervento in materia è riscontrabile nel recente Regolamento UE n. 516/2014 istitutivo del Fondo Asilo, migrazione e integrazione.
L’impiego dello strumento regolamentare in una materia fortemente influenzata dal rapporto duale Stato-Unione, rappresenta un salto di qualità della presa di coscienza del fenomeno migratorio da parte degli Organi dell’Unione, e di conseguenza la volontà di affrontare la problematica in maniera più diretta e soprattutto finalizzata ad avere un sistema unico e accentrato di gestione del fenomeno.
Nel dettaglio, il Fondo è stato concepito per migliorare la gestione dei flussi migratori nell’Unione nell’ambito dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in conformità con la politica comune in materia di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea e della politica comune di immigrazione.
Il programma mira specificatamente a (i) rafforzare e sviluppare il Sistema Europeo Comune di Asilo, compresa la sua dimensione esterna; (ii) supportare la migrazione legale nell’Unione in linea con le esigenze economiche e sociali degli Stati membri e promuovere l’effettiva integrazione dei cittadini di Paesi terzi, compresi i richiedenti asilo e i beneficiari di protezione internazionale; (iii) migliorare strategie di rimpatrio eque ed efficaci negli Stati membri, con accento sulla sostenibilità del rimpatrio e riammissione effettiva nei Paesi di origine; (iv) migliorare la solidarietà e la ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri, in particolare quelli più esposti ai flussi migratori e di asilo.
Il Fondo finanzia azioni mirate rivolte a cittadini di Paesi terzi o ad apolidi, inclusi i loro familiari, che (i) sono rifugiati o richiedenti asilo; (ii) sono beneficiari di protezione sussidiaria o hanno presentato domanda per questa forma di protezione; godono della protezione temporanea ai sensi della direttiva 2001/55/CE; (iii) sono reinsediati in uno Stato membro , sono legalmente residenti in uno Stato membro o sono in corso di acquisizione di residenza legale in uno Stato membro; (iv) sono nel territorio di un Paese terzo e intendono migrare verso l’UE, rispettando le misure e/o condizioni di pre-partenza specifiche; (v) godono del diritto di soggiorno in uno Stato membro ai sensi della direttiva 2004/83/CE o della direttiva 2001/55/CE, e hanno scelto di utilizzare il rimpatrio volontario; (vi) non soddisfanno più le condizioni di ingresso e/o soggiorno in uno Stato membro.
Possono partecipare al programma e richiedere finanziamenti le organizzazioni internazionali, gli enti e le istituzioni pubbliche, le organizzazioni internazionali e regionali, gli organismi non governativi dei paesi membri dell’Unione europea.
La Commissione Europea invita a partecipare tramite call for proposals (inviti a presentare proposte) o tramite call for tenders (bandi di gara per lavori, servizi e forniture).
L’obiettivo generale del Fondo è quello di «contribuire alla gestione efficace dei flussi migratori e all’attuazione, al rafforzamento e allo sviluppo della politica comune di asilo, protezione sussidiaria e protezione temporanea e della politica comune dell’immigrazione, nel pieno rispetto dei diritti e dei principi riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea» (così Articolo 3, par. 1).
Nell’ambito di questo obiettivo generale, tra le varie finalità di settore, il Fondo contribuisce a sostenere la migrazione legale verso gli Stati membri in funzione del loro fabbisogno economico e sociale, come il fabbisogno del mercato del lavoro, preservando al contempo l’integrità dei sistemi di immigrazione degli Stati membri, e promuovere l’effettiva integrazione dei cittadini di paesi terzi (v. Art. 3, par. 2, lett. b).
Inoltre, in merito a tale ultimo scopo specifico, con riferimento alla problematica in esame, il Fondo sostiene azioni finalizzate alla valutazione delle competenze e qualifiche, nonché maggiore trasparenza e compatibilità delle competenze e qualifiche di un paese terzo con quelle di uno Stato membro (cfr. Art. 8, par. 2, lett. b).
Infine, nell’elenco delle varie misure di integrazione sostenute dal Fondo enunciato all’art. 9, viene in evidenza al par. 1, lett. d) la predisposizione di «misure incentrate sull’istruzione e la formazione, comprese la formazione linguistica e le azioni preparatorie volte ad agevolare l’accesso al mercato del lavoro».
In definitiva, non vi è dubbio che il processo di armonizzazione delle procedure di riconoscimento dei titoli professionali e soprattutto l’impegno assunto dall’Unione Europea di garantire comunque il pieno accesso al lavoro ai beneficiari di protezione internazionale che non posseggano la documentazione necessaria a provare i loro titoli si inserisce proprio nell’ambito di quelle azioni volte ad agevolare l’accesso al mercato del lavoro di cui il Fondo si fa carico.

Il quadro giuridico internazionale.

Oltre alla disciplina prevista nell’ordinamento dell’Unione Europea, occorre analizzare il regime giuridico internazionale di settore a completamento del quadro di misure di integrazione dei beneficiari di protezione internazionale per mezzo del riconoscimento dei titoli e delle qualifiche professionali.
In particolare, assumono rilievo, da un lato, l’applicazione della Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all’insegnamento superiore nella Regione europea, sottoscritta a Lisbona l’11 aprile 1997 a cui molti paesi dell’Unione Europea, tra cui l’Italia, hanno aderito e che hanno ratificato, dall’altro lato, l’intervento dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) attraverso la propria attività di sostegno e promozione di politiche azioni volte a tutelare la posizione dei rifugiati.
In merito alla Convezione di Lisbona, vanno innanzitutto evidenziate le ragioni e gli scopi che hanno condotto alla sua realizzazione.
In relazione all’argomento in oggetto, la Convenzione mira a riconoscere, da un lato, che il diritto allo studio comprende anche il diritto al riconoscimento dei titoli di studio poiché «un equo riconoscimento dei titoli di studio è un elemento chiave del diritto all’istruzione e una responsabilità della società» e, dall’altro, che il riconoscimento dei titoli favorisce la mobilità in quanto «il riconoscimento di studi, certificati, diplomi e lauree rilasciati da un altro paese della regione europea rappresenta una misura importante per promuovere la mobilità accademica tra le Parti».
Nel dettaglio, la Convenzione di Lisbona contiene norme di particolare valore civile che regolano il riconoscimento dei titoli dichiarati dai rifugiati, dai profughi o da altre persone in possesso di status giuridici equivalenti o assimilabili.
È previsto che ogni Paese adotti tutti i provvedimenti possibili e ragionevoli per elaborare procedure atte a valutare equamente ed efficacemente se i rifugiati soddisfano i requisiti per l’accesso all’istruzione superiore, a studi più avanzati o all’esercizio di attività professionali regolamentate anche nei casi in cui i titoli di studio dichiarati non possono essere comprovati dai relativi documenti (cfr. Finocchietti:6).
A tal proposito interviene il disposto di cui all’articolo VII della Convenzione di Lisbona che obbliga gli Stati parte «a intraprendere tutti i passi fattibili e ragionevoli […]al fine di sviluppare procedure mirate a valutare in modo equo e rapido se rifugiati, sfollati e persone che si trovano in una situazione simile a quella dei rifugiati soddisfino i requisiti necessari per accedere a programmi di istruzione superiore, universitaria o ad attività lavorative, anche in casi nei quali le qualifiche ottenute in uno degli Stati parte non possono essere dimostrate attraverso prove documentarie».
In definitiva, la Convenzione di Lisbona appare uno strumento utile a mettere in pratica misure di valutazione flessibili, come quelle suggerite nel Rapporto esplicativo della Convenzione di Lisbona e dal Comitato per la Convenzione di Lisbona sul riconoscimento.
Con riferimento all’intervento dell’UNHCR, va precisato sin da subito che il Comitato Esecutivo ha riconosciuto che la promozione fin dall’inizio dell’autosufficienza dei rifugiati accrescerà la sostenibilità di ogni futura soluzione durevole (si vedano le conclusioni del Comitato Esecutivo dell’UNHCR n. 104 (LVI) – 2005 e n. 93 (LIII), par. (b)(vii) – 2002).
L’UNHCR, non si limita a dichiarazioni di intenti, ma fornisce altresì delle proposte di soluzione, suggerendo che sei mesi costituiscano il periodo massimo oltre il quale non dovrebbe estendersi il divieto di accedere al mercato del lavoro (cfr. art. 11 Dir. 2003/09/CE sulle condizioni d’accoglienza). Ciò in quanto, la garanzia di un accesso al mercato del lavoro può ridurre i costi dell’accoglienza, scoraggiare il lavoro irregolare e favorire la reintegrazione nel paese d’origine, consentendo ai richiedenti asilo che vi ritornano di farlo con un certo grado di indipendenza economica o avendo acquisito competenze professionali.
Al riguardo, va tenuto conto che l’azione esortativa dell’Alto Commissariato trova il suo fondamento nel dispositivo previsto dall’art. 25 della Convenzione sui rifugiati del 1951, laddove si afferma che nell’assistenza amministrativa le autorità del paese d’accoglienza «concederanno o faranno concedere -sotto il loro controllo – ai rifugiati quei documenti o certificati che normalmente sarebbero concessi agli stranieri dalle autorità nazionali o a mezzo di queste».
Infine, nell’ambito della sua attività di monitoraggio e supporto, l’UNCHR si pone in un rapporto di stretta collaborazione con le istituzioni dell’Unione Europea.
Infatti, ponendo il lavoro come elemento chiave ai fini dell’integrazione, l’Alto Commissariato accoglie positivamente – e ne sponsorizza il recepimento – la disposizione di cui all’art. 26 della Direttiva n. 2004/83/CE in base alla quale i rifugiati riconosciuti ai sensi della Convenzione del 1951 che si trovano nell’Unione Europea devono avere generalmente lo stesso livello di accesso al diritto di lavorare rispetto ai cittadini del paese d’accoglienza.
Pertanto, la Direttiva sulle qualifiche consente agli Stati membri dell’UE di mantenere restrizioni sostanziali al godimento dei diritti per le persone alle quali è stata riconosciuta una forma sussidiaria di protezione. Se da un lato è riconosciuto che i paesi possono introdurre permessi di lavoro o altri meccanismi che regolino l’accesso al lavoro che possono essere legati alla cittadinanza e/o allo status di residenza, l’UNHCR ritiene che ogni norma simile debba tenere in considerazione le necessità della persona interessata di poter accedere a mezzi alternativi di sopravvivenza.
Le necessità di protezione dei beneficiari di protezione sussidiaria sono spesso della stessa durata di quelli dei rifugiati e per la maggior parte di loro il ritorno a casa non costituisce un’opzione verosimile. Pertanto, adeguati mezzi di sopravvivenza possono essere raggiunti soltanto attraverso l’accesso al mercato del lavoro o tramite progetti di assistenza. Dati i costi e le conseguenze sociali negative della dipendenza dall’assistenza, l’UNHCR favorisce vivamente l’accesso al mercato del lavoro, al più tardi dal momento in cui una persona viene riconosciuta come bisognosa di protezione sussidiaria (cfr. UNHCR, 2007: 12-13).

Conclusioni.

Alla luce di quanto sopra analizzato ed evidenziato, non vi è dubbio che il luogo di lavoro offra importanti opportunità per socializzare positivamente e per sviluppare le proprie risorse. L’impiego fornisce non solo un reddito all’individuo ma anche indipendenza, status e riconoscimento sociale.
Va ricordato che l’integrazione dei rifugiati come soluzione durevole costituisce una parte importante dell’impegno che gli Stati hanno assunto aderendo alla Convenzione del 1951.
Pertanto, devono essere incoraggiate tutte quelle azioni da parte degli Stati membri finalizzate a includere le istanze proprie dei rifugiati nei piani e nelle politiche generali sull’integrazione, nonché a porre in essere azioni mirate che abbiano per obiettivo le necessità specifiche dei rifugiati.
L’integrazione può essere promossa anche attraverso politiche d’accoglienza per i richiedenti asilo che favoriscano l’inclusione sociale, piuttosto che l’isolamento e la separazione dalle comunità che li accolgono. Vi sono inoltre ragioni che non possono essere trascurate affinché i diritti delle persone cui è stata riconosciuta una forma sussidiaria di protezione siano allineati a quelli dei rifugiati in diversi settori, compresi l’accesso al mercato del lavoro, il sostegno all’integrazione e la riunificazione familiare.
Le politiche d’accoglienza per i richiedenti asilo dovrebbero essere elaborate in modo da minimizzare l’isolamento e la separazione dalla comunità di accoglienza e dovrebbero provvedere allo sviluppo di efficaci competenze linguistiche e professionali, nonché all’assistenza per trovare un impiego. L’accesso al lavoro dovrebbe essere garantito progressivamente, tenendo in considerazione la durata delle procedure d’asilo.
Dove le procedure durano a lungo, i richiedenti asilo dovrebbero avere accesso a una più ampia gamma di benefici e servizi, in vista dell’impatto negativo di un lungo periodo di instabilità. Tale approccio rafforzerebbe le competenze e le risorse individuali e metterebbe in condizione i richiedenti asilo e i rifugiati di diventare membri attivi della società, accrescendo in tal modo le loro opportunità di una riuscita integrazione nel paese d’accoglienza o di reintegrazione una volta rientrati nel loro paese d’origine.
Un’ulteriore sfida relativa al riconoscimento delle qualifiche di un rifugiato è costituita dalla mancanza di informazioni che mettano le autorità d’istruzione competenti in condizione di svolgere valutazioni appropriate. Tali informazioni possono comprendere dettagli sui programmi di studio seguiti dagli studenti rifugiati, i libri di testo utilizzati, le qualifiche dei loro insegnanti, standard e accordi di supervisione per gli esami svolti. La questione ha carattere generale ma è certamente più evidente nei paesi colpiti da conflitti armati.
Pertanto, vanno accolte favorevolmente le iniziative che possano rendere le informazioni sulle qualifiche facilmente disponibili (si veda ad esempio la banca dati istituita dall’Agenzia nazionale svedese per l’istruzione superiore, che contiene i risultati delle valutazioni svolte negli ultimi anni, reperibile sul sito http://www.hsv.se/) e incoraggia lo sviluppo di strumenti quali guide, manuali o banche dati mirati ad assistere le istituzioni in materia d’istruzione e altri organi responsabili della “ricertificazione”. Gli Stati membri potrebbero considerare la possibilità di condividere le informazioni ottenute o gli strumenti sviluppati in quel settore.
A tal proposito, di particolare pregio appare la soluzione italiana, laddove, mediante lo strumento legislativo, all’art. 1, co. 1, lett. r), D.Lgs. 21.02.2014, n. 18, in un’ottica di equiparazione tra cittadino e beneficiario di protezione internazionale, si prevede l’obbligo in capo alle Amministrazioni competenti di predisporre adeguate procedure di valutazione e accreditamento dei titoli conseguiti all’estero dai suddetti beneficiari di protezione internazionale, anche nell’eventualità in cui l’interessato non sia in grado di dimostrare con adeguata certificazione la propria qualifica.
Con questa disposizione di recente introduzione, il legislatore italiano supera l’ostacolo della valutazione a priori dei titoli e delle qualifiche, permettendo, mediante l’impiego di uno strumento simile all’autocertificazione, un accesso pressoché immediato al lavoro o all’esercizio delle professioni al pari di qualsiasi altro cittadino italiano.
In conclusione, una reale e concreta integrazione del beneficiario di protezione internazionale deve passare necessariamente attraverso politiche sociali nazionali, laddove gli Stati membri, recependo in maniera chiara e dettagliata le direttive dell’Unione Europea in materia, debbano, attraverso una armonizzazione delle legislazioni e soprattutto una reale intenzione di addivenire alla piena applicazione del principio del mutuo riconoscimento, predisporre tutta una serie di strumenti volti a consentire al rifugiato di potersi vedere riconoscere i propri titoli e poter accedere al lavoro senza tutti gli ostacoli che oggi incontra e che determinano uno stato di ghettizzazione e di emarginazione che non può più essere tollerato.
In particolare, l’istituto di diritto amministrativo dell’autocertificazione a pena di falsità e con verifica successiva da parte della Pubblica Amministrazione competente può davvero rivelarsi uno strumento di facile applicazione e di semplificazione e velocizzazione delle procedure di riconoscimento dei titoli e delle qualifiche. Ovviamente, a fronte dell’autocertificazione deve essere predisposto tutto un procedimento istruttorio di verifica che permetta di controllare la veridicità delle dichiarazioni e che preveda anche la possibilità per lo Stato ospite di acquisire informazioni dallo Stato di provenienza.
Ciononostante, non ci si può esimere dal rilevare l’importanza fondamentale dell’integrazione linguistica dello straniero rifugiato, il quale, prima ancora di poter essere inserito nel mondo del lavoro e vedersi riconosciuti i titoli, deve poter essere in grado di comunicare.
In definitiva, sebbene sul piano internazionale e dell’Unione Europea la problematica appare ampiamente affrontata e fornita di adeguate soluzioni (nei limiti delle competenze delle istituzioni internazionali e europee), una maggiore resistenza viene, invece, posta dagli Stati, non tanto sul piano normativo programmatico, quanto nella concreta applicazione delle norme e quindi a livello burocratico.
A tal proposito, non si deve dimenticare che «garantire ad ogni cittadino comunitario [e anche straniero che goda di un trattamento equo] la più ampia libertà di circolazione ai fini professionali costituisce un elemento sostanziale della costruzione dell’Europa dei cittadini» (Bianchi Conti, 1998: 204)
Pertanto, se realmente si vuole realizzare un sistema comune e una vera integrazione europea, di fronte alla costante reticenza degli Stati, le istituzioni devono superare lo strumento della direttiva e quindi della armonizzazione degli ordinamenti e puntare su strumenti più incisivi quali i regolamenti che, grazie alla efficacia direttamente esecutiva, permettono una omologazione dei sistemi e quindi una maggiore penetrabilità negli ordinamenti nazionali.

Bibliografia e sitografia. 
Finocchietti, C., La Convenzione di Lisbona sul riconoscimento dei titoli, reperibile sul sito http://www.cimea.it/
Bianchi Conti, A. (1998), Considerazioni sul riconoscimento delle qualifiche professionali e dei titoli professionali, in Nascimbene, B. (a cura di), La libera circolazione dei lavoratori, (pp.203-206), Milano, Giuffrè.
UNHCR, (2007), Nota sull’integrazione dei rifugiati nell’Unione Europea, reperibile sul sito http://www.unhcr.it/1

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