Diritto civile

L’immunità degli Stati stranieri dalle procedure esecutive.

Premessa.
L’espressione “immunità degli Stati” si riferisce ad una situazione giuridica soggettiva e privilegiata, che implica la protezione della sovranità di uno Stato dalla giurisdizione di un altro Stato. Tale concetto si collega inevitabilmente al principio di “territorialità”, secondo il quale ogni Stato possiede il diritto esclusivo di esercitare le funzioni statali sul proprio territorio, funzione giurisdizionale inclusa; correlativamente, ogni Stato ha l’obbligo “di non esercitare in altrui territorio il proprio potere di governo, ossia di non svolgervi, con i propri organi, azioni di natura coercitiva o comunque suscettibili di essere coercitivamente attuate” (cfr Conforti B., Diritto Internazionale, Ed. Scientifica, Napoli, 1998). Pertanto, l’assenza di qualsiasi gerarchia tra Stati esclude la possibilità che uno di essi possa essere assoggettato ad atti di autorità di altri (pars in parem non habet imperium).
L’immunità degli Stati è, peraltro, un’istituzione antica, evolutasi nel tempo; infatti, fino alla seconda metà del secolo XIX era in auge il principio dell’immunità assoluta, secondo cui nel diritto internazionale era generalmente riconosciuto che uno Stato estero e gli enti pubblici stranieri non potevano essere convenuti innanzi ai Tribunali di un altro Stato, né i loro beni sottoposti a procedimenti coercitivi, salvo rinuncia dello Stato stesso alla propria immunità.
Con il tempo la giurisprudenza e la dottrina, per le evidenti criticità, hanno abbandonato la teoria dell’immunità assoluta degli Stati in favore della tendenza a restringere la sfera dei rapporti immuni e dei beni sottratti al soddisfacimento di sentenze, che abbiano visto soccombente uno Stato o un Ente pubblico straniero (c.d. immunità relativa), sostenendo che l’immunità statale era consentita soltanto nel caso in cui uno Stato agisse nell’esercizio di prerogative sovrane proprie (jure imperii) e che, al contrario, dovesse essere assoggettato alla giurisdizione degli Stati interni qualora avesse agito in qualità di privato (jure gestionis).
La teoria dell’immunità relativa, sviluppatasi principalmente per tener conto della crescente attività economica degli Stati, impegnati sempre più di frequente in transazioni che coinvolgono i privati, fu dapprima applicata dai Tribunali italiani e belgi e solo successivamente anche dagli altri Stati, mentre in altri Paesi continuò a trovare attuazione la teoria dell’immunità assoluta, preoccupati più ad esercitare le loro attività senza interferenze.
Come dimostra il gran numero di decisioni prese al riguardo, il regime dell’immunità degli Stati riveste un’elevata rilevanza pratica per le giurisdizioni nazionali, atteso che il concetto di immunità è strettamente collegato ai rapporti tra i singoli Stati e che le decisioni giudiziarie incidenti sull’immunità sono foriere di ripercussioni sulle relazioni diplomatiche.
La materia, dunque, è molto delicata soprattutto perché la comunità degli Stati resta divisa sulla portata dell’immunità: benché sembri assodata l’interpretazione restrittiva, sussistono divergenze in materia e le pratiche nazionali, sviluppate dalla giurisprudenza o fondate su leggi, sono lungi dall’essere uniformi.

L’immunità degli Stati stranieri dall’esecuzione forzata e problematiche connesse.
Il diritto internazionale è costituito da un insieme di norme che hanno ad oggetto la delimitazione del potere di governo tra gli Stati, quali enti reciprocamente indipendenti. In tale ambito è riconducibile quella norma consuetudinaria sull’immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione civile, che obbliga tutti gli Stati a non esercitare la funzione giudiziale civile sugli Stati e sugli enti pubblici stranieri e che, nella sua sfera di applicazione, comprende tanto la giurisdizione di cognizione, ossia lo svolgimento della funzione di accertamento del diritto, quanto la giurisdizione di esecuzione, intesa propriamente come quel complesso delle procedure coercitive volte ad incidere sui beni di uno dei contendenti al fine di conseguire l’adempimento della sentenza.
Emerge a chiare lettere che i problemi legati all’immunità dalla giurisdizione e, quindi, dall’esecuzione debbano necessariamente collegarsi all’accoglimento della teoria restrittiva dell’immunità, che ha, infatti, sortito l’effetto di circoscrivere il riconoscimento dell’immunità dalla giurisdizione solo in relazione alle attività dello Stato straniero definite come jure imperii. D’altra parte, il processo potrebbe svolgersi regolarmente, senza incontrare restrizioni, laddove le attività in questione avessero, specificamente, natura privatistica e/o commerciale (ossia se si fosse al cospetto di attività jure gestionis).
Tuttavia, operata la distinzione tra le attività, permane sul piano internazionale massima confusione sul come suddividere le azioni statali all’interno delle due diverse categorie degli atti jure imperii e jure gestionis. Due sono le possibili classificazioni. La prima fa perno sull’idea dello scopo dell’atto, per la quale, a prescindere da quella che potrebbe essere la natura strettamente giuridica dell’atto statale, si deve tener conto della sua finalità, di guisa che l’immunità spetta a qualsiasi atto dello Stato che persegua uno scopo di natura pubblicistica, poiché tale scopo farebbe rientrare l’atto nella categoria jure imperii. Di tutt’altro avviso è un’altra corrente giurisprudenziale, per la quale la suddivisione degli atti statali in jure imperii e jure gestionis dovrebbe far perno strettamente sulla natura giuridica dell’atto stesso, natura che può essere di carattere sovrano o privatistico, senza alcuna considerazione per lo scopo posto in essere.
In un argomento ancora così dibattuto, considerando anche l’andamento altalenante della giurisprudenza, è preferibile, a parere di chi scrive, condividere la seconda delle due possibili interpretazioni fornite, in quanto, l’adozione del primo dei parametri presi in considerazione, ossia quello dello scopo dell’atto, è solo apparentemente risolutorio, rilevato che tutte le attività dello Stato hanno comunque di mira il raggiungimento di un fine pubblicistico e, accettare una simile interpretazione non significherebbe altro che estendere di nuovo, in maniera incontrollata, l’ampiezza delle immunità statali, conseguendone gravissimi pregiudizi per gli operatori privati. Del resto, appare poco ragionevole prospettare che uno Stato possa, dopo aver svolto sul mercato internazionale un’attività jure privatorum, sottrarre la stessa ad ogni valutazione da parte dei giudici di altri Stati; ciò contrasterebbe con la necessità di garantire la correttezza delle relazioni che caratterizzano il mercato medesimo, verificandosi la situazione paradossale in cui uno Stato possa avvantaggiarsi della partecipazione ad esso, senza tuttavia correre i rischi correlati, acquistando, al contempo, nei confronti degli altri operatori una posizione di assoluto privilegio.
Da quanto si va argomentando, può agevolmente desumersi che, se uno Stato si relaziona con un privato sul territorio di un altro Stato ed agisce alla stregua di un soggetto privato, senza che le sue relazioni diplomatiche siano interessate, si è al cospetto di un serio indizio che stia compiendo un atto jure gestionis. Questa interpretazione, che fonda la distinzione tenendo conto solo ed esclusivamente della natura degli atti posti in essere, risponde non solo all’esigenza degli operatori privati, che agiscono sui mercati internazionali, di vedere garantiti in maniera seria ed efficace i propri diritti, ma anche all’esigenza degli Stati stessi di rendersi competitivi in un sistema economico ormai globalizzato e di attirare, in tal modo, la preziosa risorsa degli investimenti esteri (Posizione attribuibile a Luzzatto R., Stati stranieri e giurisdizione nazionale, Milano, Giuffrè, 1972). Non si dimentichi che la teoria dell’immunità ristretta dalla giurisdizione e dall’esecuzione forzata si applica anche agli enti pubblici stranieri ed il riconoscimento dell’immunità viene in ogni caso a dipendere dal tipo di attività o di funzione svolta dagli enti predetti.
C’è, tuttavia, da porre in evidenza che l’accoglimento del principio dell’immunità ristretta e della conseguente possibilità di sottoporre ad esecuzione forzata beni detenuti a titolo privatistico da uno Stato, ovvero da un’organizzazione internazionale, non incontra unanimità di consensi, atteso che una diversa posizione dottrinale sostiene che il riconoscimento dell’immunità avrebbe fondamentalmente interessato la giurisdizione intesa in senso stretto, e che quindi, relativamente “all’adozione di misure cautelari ed esecutive si continuerebbe a ritenere operante il divieto assoluto di sottoporre i beni appartenenti a Stati stranieri a qualsiasi provvedimento coercitivo. Sarà quindi solo una rinuncia all’immunità posta in essere dallo Stato che ne è proprietario a consentire la sottoposizione di un determinato bene ad una misura cautelare o esecutiva” (cfr Iovane M., Stato straniero (immunità dall’esecuzione dello), in Enc. Dir, XXXXI, UTET, Torino, 1989). A fondamento di questo ultimo orientamento si è invocata la circostanza per cui, a differenza della funzione di accertamento del diritto (riconducibile alla giurisdizione in senso stretto), l’esecuzione, qualsiasi ne sia la natura, costituirebbe comunque una forma di ingerenza nelle scelte politiche, ovvero economiche di uno Stato straniero (si consideri, inoltre, che in dottrina c’è stato chi come Condorelli L., ne “Il riconoscimento generale” delle Consuetudini internazionali nella Costituzione Italiana, in Riv. Dir. Intern., 1979, riteneva che il principio dell’immunità assoluta fosse la regola, ponendo a sostegno di questa posizione alcune manifestazioni delle prassi degli anni ‘70 e ‘80. Richiamava, difatti, la Convenzione sull’immunità degli Stati stranieri del 16/05/1972, promossa dal Consiglio d’Europa, che all’art. 23 stabiliva che nessuno Stato straniero può essere sottoposto a misura coercitiva o preventiva senza il suo consenso).
Fatte queste precisazioni, è opportuno porre bene a mente che il diritto internazionale tende in ogni caso ad accordare l’esenzione dalla giurisdizione con riguardo a certe attività di governo che possono essere espletate solo da quei determinati organi, che nell’ambito dell’ordinamento costituzionale di uno Stato esercitano l’imperium in senso stretto. Ci si riferisce agli organi del potere legislativo, esecutivo e giurisdizionali, alle amministrazioni periferiche, alle autorità monetarie, nonché a soggetti incaricati, anche occasionalmente, di esercitare poteri di governo. Peraltro, l’immunità è prevista anche in ordine ad alcune funzioni internazionalmente tutelate, come quella diplomatica e consolare: in tal senso, gli enti cui spetta l’immunità e i cui beni non sono assoggettabili ad esecuzione forzata sono le ambasciate, gli uffici consolari, e gli enti di cultura.

Ambito di operatività del principio.
In questa sede tenteremo di stabilire come distinguere i beni protetti dalla norma consuetudinaria sull’immunità statale da quelli che potrebbero essere oggetto di procedimenti coercitivi.
Si tratta, innanzitutto, di capire quando un certo bene debba essere considerato di natura pubblicistica o impiegato in attività jure imperii o sovrane e, quando invece, debba essere reputato di natura privatistica e/o commerciale, ovvero impiegato in attività jure gestionis.
Dopo aver indicato il presupposto su cui si incentra la distinzione tra le predette attività, è opportuno far riferimento alla dottrina italiana. Proprio a quest’ultima sembra doversi attribuire il contributo più importante, che ha permesso di superare le difficoltà poste dalla distinzione tra beni ed atti jure imperii e jure gestionis. (Si considerino sul punto alcuni principali orientamenti – cfr Morelli G., Nozioni di Diritto Internazionale, Padova, CEDAM, 1967). Un primo orientamento dottrinale è quello per il quale esisterebbero una serie di atti e rapporti rispetto ai quali “la giurisdizione non può esercitarsi perché lo Stato territoriale è internazionalmente obbligato a non regolare con norme del proprio ordinamento il rapporto considerato (mancanza assoluta di giurisdizione per mancanza di norme giuridiche da attuare)” (cfr Baldoni C., Il mare territoriale nel diritto internazionale comune, Padova, Cedam, 1934). In questi casi il limite alla giurisdizione dello Stato territoriale dipende dalla natura del rapporto controverso e non dalla qualità di una delle parti. La mancanza di norme sostanziali, cui si rifà tale ricostruzione, consentirebbe di parlare di “immunità dalla legge”, ovvero di limite posto dal diritto internazionale al contenuto delle norme sostanziali di un ordinamento statale, prima ancora che di “immunità processuale”, ovvero di un limite alla giurisdizione di uno Stato.
Nell’ambito dei rapporti e/o degli atti che non possono essere disciplinati dallo Stato del foro con proprie norme rientrerebbero, principalmente, quelli che non presentano alcun collegamento con esso. Costituiscono gli esempi più importanti di “immunità dalla legge” quei rapporti in cui lo Stato straniero appare come soggetto di diritto internazionale, cioè nell’esercizio di alcune sue specifiche funzioni, come lo svolgimento di funzioni militari, consolari, diplomatiche all’estero con il consenso dello Stato territoriale.
Non è mancato chi in dottrina ha minato il descritto orientamento, rimproverando che proponesse una soluzione astratta ed avulsa dai dati della prassi giurisprudenziale interna, preferendo un secondo orientamento, fondato sostanzialmente sulla ricerca di una nozione di potere statale interno, ossia potere di comando e di coercizione materiale, come bene specificatamente tutelato dal diritto internazionale. Da ciò ne è conseguito che, piuttosto che far riferimento alla natura oggettiva degli atti, devono individuarsi quelle funzioni statali che il diritto internazionale intende direttamente tutelare. Solo gli atti e i beni, mediante cui vengono espletate tali funzioni, sarebbero coperti dal principio dell’immunità giurisdizionale, invece per tutti gli altri atti dominerebbe il principio opposto “della libertà degli Stati da qualsivoglia vincolo internazionale” (cfr Quadri R., La giurisdizione sugli stati stranieri, Milano, Giuffrè, 1971).
L’ esigenza di protezione attraverso l’immunità giurisdizionale ed esecutiva fa da sfondo all’ultimo degli orientamenti presi in esame. In tal caso, però, oggetto di tutela internazionale non sarebbe il potere di governo come funzione tipica di ogni Stato, ma la libertà di esercitare senza interferenze funzioni che gli Stati svolgono, in special modo all’estero, con l’assenso dello Stato territoriale. Insomma, esisterebbero alcune precise regole “che impongono allo Stato ospite di missioni diplomatiche, di navi da guerra, di navi utilizzate per servizi di governo, di rappresentanza di Stati stranieri di non esercitare il proprio potere di giurisdizione nei confronti di tali Stati” (cfr Quadri R., La giurisdizione sugli stati stranieri, Milano, Giuffrè, 1971). In questa direzione, l’immunità in questione andrebbe piuttosto a completare la disciplina sulla protezione che il diritto internazionale già garantisce agli agenti ed ai beni di Paesi esteri, onde consentire l’esercizio di alcune delle anzidette funzioni statali. La necessità di permettere la libera esplicazione del potere di governo, come funzione statale garantita dal diritto internazionale, sembra ispirare specialmente il trattamento delle attività militari o di polizia o, più in generale, delle attività collegate all’utilizzo di mezzi bellici da parte di uno Stato straniero. Sicché, coperte da immunità sono tanto le attività svolte sul territorio, quanto le controversie che coinvolgono l’uso di strumenti militari in spazi non soggetti a sovranità di alcuno Stato e, perfino, quelle causate dall’occupazione bellica del territorio straniero.
Con riferimento alla giurisdizione in senso stretto, l’immunità è da sempre riconosciuta in relazione alle domande di risarcimento dei danni causati da navi, aerei e/o automezzi nel corso di esercitazioni o nell’esecuzione di un servizio. A questo filone è riconducibile l’immunità degli Stati con riferimento ad azioni proposte per conseguire il risarcimento dei danni causati dall’urto di navi private con navi da guerra o adibite a funzioni di sorveglianza e di polizia; nonché le controversie volte a recuperare i compensi fatti per i servizi resi in materia di assistenza o salvataggio a navi straniere del medesimo tipo. E, se dal versante del processo di cognizione ci si sposta a quello esecutivo, ne consegue che i beni aventi tale carattere sono sottratti da misure cautelari o coercitive di qualsiasi genere: navi ed aerei da guerra, armamenti, sommergibili, attrezzature di natura bellica devono considerarsi assolutamente sottratti al soddisfacimento di sentenze emanate in sede civile. L’immunità in questione è riconosciuta anche se i beni di suddetta natura siano penetrati illecitamente nei territori soggetti alla sovranità dello Stato del foro, vale a dire senza il suo consenso; difatti, un’intrusione illecita di sottomarini e/o aerei viene fronteggiata attraverso la cattura degli stessi, da cui, però, ne consegue la loro restituzione allo Stato di appartenenza, ma sempre all’esito del contenzioso a livello diplomatico e le scuse dello Stato stesso. Per di più, l’immunità da misure coercitive trova ambito applicativo anche se i medesimi beni sono presenti sul territorio di uno Stato straniero per la partecipazione ad esposizioni o parate militari, perché se non impegnati nell’esercizio di funzioni militari, i beni in questione hanno valore di simboli di una funzione statale tutelata a livello internazionale (come espressamente prevista dall’art. 19 paragrafo 1, lett. B, del Progetto di articoli sull’immunità giurisdizionale degli Stati e dei loro beni, elaborato dalla Commissione di Diritto Internazionale.)
La necessità di consentire lo svolgimento di alcune funzioni statali, specificamente tutelate dall’ordinamento internazionale, senza ingerenze esterne, si pone a fondamento anche dell’immunità (giurisdizionale ed esecutiva) riconosciuta ad alcune attività che gli Stati stranieri pongono in essere in un altro Stato e con il suo assenso. Sarebbe lo stesso diritto consuetudinario a regolare le fasi preliminari dell’ammissione degli organi stranieri e a determinare i criteri fondamentali per il loro esercizio. In tal caso, si fa riferimento alle attività collegate con lo svolgimento della funzione diplomatica e di quella consolare. Viceversa, può affermarsi che altre attività sono subordinate alla stipulazione di appositi accordi tra gli Stati interessati; questo vale particolarmente per la funzione consistente nella diffusione all’estero della cultura e della lingua internazionale. Ma lo stesso può dirsi anche in relazione ad altre attività che rientrano in quella diplomatica intesa in senso ampio, come: la visita di un capo di Stato o di Governo, l’invio di una missione speciale, la partecipazione ad una conferenza internazionale; sicché, una volta che gli Stati stranieri o i loro enti pubblici sono ammessi ad espletare siffatte funzioni in terra altrui, si ritiene che esse siano appunto tutelate dalla norma sull’immunità dalla giurisdizione e dall’esecuzione.
Non costituiscono, invece, esercizio di un potere di governo dello Stato, escluse dalla protezione offerta dall’immunità giurisdizionale, una serie di operazioni che pure riguardano l’organizzazione dell’apparato militare e di polizia di uno Stato straniero, quali: l’acquisto di forniture belliche ed armamenti sul mercato libero internazionale; la stipulazione di contratti di appalto per la manutenzione di basi militari; l’acquisto di materiali per la costruzione di caserme.
Prima di concludere, è doveroso richiamare la tesi secondo cui la norma sull’immunità non solo imporrebbe agli Stati di non esercitare misure esecutive sui beni stranieri impiegati in funzioni sovrane, ma limiterebbe ulteriormente il riconoscimento dell’immunità “ai soli beni collegati alle attività jure imperii da svolgere nel territorio del foro con l’assenso dello Stato locale”. (cfr Radicati Di Brozolo L., La giurisdizione esecutiva e cautelare nei confronti degli Stati stranieri, Milano, Giuffrè,1992). Tuttavia, come ormai noto, il consenso del foro non è un criterio determinante per chiarire i problemi connessi all’immunità, in quanto seppure l’accordo con lo Stato territoriale rientra nella normale prassi che precede lo svolgimento delle più importanti funzioni di rilievo internazionale, il problema sorge piuttosto quando, a parte il consenso prestato dallo Stato per lo svolgimento delle suddette attività, si debba stabilire se un determinato rapporto sia reputato immune dalla giurisdizione di cognizione, perchè collegato ad una funzione sovrana, anche soltanto indirettamente; o, se un certo bene debba essere considerato immune dall’esecuzione, riguardo all’uso promiscuo che ne viene fatto dallo Stato straniero.

Assoggettabilità al pignoramento dei beni a destinazione mista.
I beni appartenenti agli Stati o agli enti pubblici stranieri non possono essere oggetto di misure coercitive senza che siano violate quelle norme consuetudinarie di diritto internazionale, poste a tutela di determinate funzioni statali. Tuttavia, c’è da prendere in considerazione l’ipotesi in cui può essere difficile stabilire l’uso e la destinazione di un determinato bene appartenente ad uno Stato straniero, come nel caso di quei beni che non hanno una natura ben precisa e vengono, di fatto, promiscuamente usati anche al di fuori delle funzioni statali che la norma sull’immunità vuole specificatamene proteggere. Inoltre, “si discute se la controparte di uno Stato straniero possa soddisfarsi su tutti i suoi beni “jure gestionis”, secondo il noto principio per cui il debitore risponde con l’intero suo patrimonio presente e futuro, oppure se misure cautelari ed esecutive possano essere disposte esclusivamente sui beni dello Stato straniero, impiegati nelle attività che non hanno goduto dell’immunità (…). Le soluzioni elaborate dalla prassi in relazione a questi casi sono improntate, nel dubbio, a decidere in senso favorevole ad una richiesta di immunità” (cfr Iovane M., Stato straniero (immunità dall’esecuzione dello), in Enc. Dir., XXXXI, Torino, UTET, 1989). Tra i criteri che vengono previsti da talune legislazioni interne, c’è da considerare quello di consentire il pignoramento solo sui beni impiegati in attività privatistiche; da ciò ne consegue, da un lato, l’effetto di essere sicuri della natura privatistica dei beni aggrediti e di evitare, dall’altro, di sottoporre a misure esecutive altri beni posseduti dallo Stato straniero sul territorio dello Stato del foro. A questo criterio si aggiunge quello della facoltà dello Stato straniero di precisare con un certificato, posto dalle sue autorità diplomatiche, quale sia l’uso prevalente dei beni che si intendono sottoporre a misure cautelari esecutive.
Con riferimento a quei beni il cui utilizzo è preposto all’espletamento di funzioni ed attività jure gestionis, un problema in particolare si pone in relazione ai depositi ed ai conti correnti bancari intestati a Stati ed enti pubblici stranieri. Nella stragrande maggioranza dei casi, i conti correnti ed i depositi bancari non sono intestati allo Stato straniero, ma sono o nella disponibilità di alcune istituzioni nazionali (come gli enti pubblici, le ambasciate, i consolati ed istituti di cultura, le banche centrali straniere), oppure il denaro versato non è utilizzato per assicurare lo svolgimento delle funzioni statali coperte dall’immunità giurisdizionale, ma per lo più, è utilizzato per far fronte a diverse operazioni commerciali (si pensi ad esempio all’acquisto di materiale bellico, all’acquisto di alimenti, all’effettuazione di transizioni sui mercati finanziari e, così via). Anche in quest’ambito non sono mancate questioni circa l’esatta qualificazione delle attività che fanno capo ai fondi, ai titoli ed ai depositi bancari. Per vero, si è fatto dapprima ricorso ad una serie eterogenea di criteri, tra cui la verifica sui pagamenti effettuati a mezzo di conto corrente, per poi risalire alla natura dell’attività finanziate e la provenienza del denaro da attività immuni o non (cfr Radicati Di Brozolo L. “La giurisdizione esecutiva e cautelare nei confronti degli Stati stranieri”, Milano, Giuffrè, 1992). A nostro avviso la soluzione è da rinvenirsi, ancora una volta, nella posizione accolta dalla dottrina maggioritaria in ordine alla distinzione tra beni ed atti jure imperii e jure gestionis.
Ciò che resta da stabilire è se ed in che misura i fondi, i titoli ed i conti correnti di proprietà di Stati e di enti pubblici stranieri sono impiegati, ovvero utilizzati per lo svolgimento di quelle funzioni che coinvolgono lo Stato in quanto ente di governo e che, pertanto, ricevono tutela dal diritto internazionale. In base a questo, risulterebbe priva di fondamento la pretesa di quegli enti petroliferi, rappresentanze commerciali e, più in generale, agenzie incaricate di gestire in via esclusiva gli investimenti all’estero del proprio Stato, oltre che gli investimenti stranieri in patria, di considerare dette attività e le somme di denaro ad esse collegate completamente immuni dalla giurisdizione e dall’esecuzione. Va rilevato che, queste attività spesso sono condotte da società private e sono disciplinate da norme ed istituti del diritto e del processo civile; di conseguenza, i fondi ed i depositi bancari, nella misura in cui sono esclusivamente destinati a finanziare operazioni commerciali dei loro titolari, devono essere considerati come assoggettabili a misure di carattere coercitivo. Questa precisazione è doverosa in quanto, in relazione alle controversie che coinvolgono gli enti in questione, si sono diffuse alcune decisioni giurisprudenziali che, per motivi di opportunità economica, tendono ad ampliare la sfera dell’immunità.
Sempre in tema di immunità del denaro di proprietà degli Stati e degli enti pubblici stranieri si aggiunga ancora una considerazione. La disciplina dell’esecuzione sui rispettivi fondi pecuniari delle sentenze di condanna nei confronti degli Stati stranieri o di enti incaricati alla gestione del commercio internazionale, deve essere rinvenuta nelle disposizioni della Convenzione di Washington del 1956, istitutiva del Centro Internazionale per la Soluzione delle Controversie in materia di Investimento (ICSID). Nell’ambito dell’ICSID funziona un meccanismo arbitrale di soluzione di controversie che possono insorgere tra i privati investitori ed uno Stato o un pubblico ente straniero; il lodo arbitrale, a definizione della vertenza, costituisce titolo esecutivo nei confronti della parte soccombente e può essere fatta valere davanti ai Tribunali di qualunque Stato contraente.
Passiamo ora a considerare il problema dell’immunità di fondi e di depositi bancari intestati direttamente ad uno Stato straniero oppure a banche centrali, ambasciate e consolati, precisando da subito che, se ci si attiene ancora una volta ad una lettura funzionale della prassi, la vera intestazione del conto ai suddetti soggetti, di per sé, non esclude in modo assoluto la possibilità di sottoporre tali somme a misure cautelari ed esecutive. Questa conclusione vale, innanzitutto, per il caso in cui uno Stato detenga, in prima persona, fondi che vengono di fatto utilizzati indifferentemente sia a fini commerciali e speculativi, sia per finanziare le attività della propria missione diplomatica e dei propri uffici consolari. La promiscuità delle operazioni condotte non può essere tale da giustificare un sacrificio per i creditori privati dello Stato straniero, a meno che non si dimostri che la penuria dei fondi depositati sia effettivamente in grado di compromettere anche il funzionamento delle attività dello Stato straniero internazionalmente tutelate.
Considerando i depositi intestati ad ambasciate, consolati od enti di cultura, occorre svolgere delle precisazioni. È possibile che tali organismi siano risultati soccombenti in un giudizio che riguardi fatti o rapporti che non costituiscono esplicazione di funzioni statali tutelate: tra tutti si guardi, ad esempio, al mancato pagamento di suppellettili per l’arredo di un’ambasciata oppure al recupero di crediti di lavoro dipendente. In questi casi, un pignoramento dei depositi in parola è assolutamente da escludere soltanto nel caso in cui la sottrazione dei fondi possa compromettere il regolare svolgimento della funzione diplomatica o consolare (cfr Cassese A., Diritto Internazionale, Bologna, ed. Il Mulino, 2003). Lo stesso dicasi quando, attraverso il conto intestato ad un’ambasciata o ad un consolato, lo Stato svolga operazioni economiche che esulano completamente dalle funzioni diplomatiche o consolari.
Alla luce di quanto innanzi, si giustifica pienamente l’atteggiamento di quella parte della giurisprudenza che, prima di accogliere la richiesta d’immunità avanzata dallo Stato straniero, accerti, secondo dei parametri obbiettivi, in che misura il conto corrente sia destinato a soddisfare i bisogni dell’ambasciata e se il pignoramento sia in grado di impedire concretamente e di compromettere lo svolgimento delle funzioni ufficiali in sede diplomatica o consolare.
Un’ultima questione critica connessa con la pignorabilità o meno del denaro appartenente a Stati stranieri riguarda i fondi delle banche centrali, che abbiano stabilito filiali o sedi secondarie all’estero. Dottrina e giurisprudenza tendono a configurare come assolutamente immuni gli averi delle banche centrali, in base al presupposto che tali organismi svolgono normalmente operazioni attinenti alla politica monetaria dello Stato da cui dipendono e che i loro fondi siano, perciò, indispensabili all’espletamento di siffatti compiti di natura sovrana. Questa tesi troverebbe riscontro proprio nella prassi legislativa interna (cfr Già il Foreign Sovereign immunities Act americano del 1976, nella sezione 1611, co.1 aveva, per primo, previsto l’immunità: << If the property is that of a foreign central bank or monetary authority held for its own account>>), anche se non mancano tendenze protese a distinguere tra le vere e proprie riserve monetarie delle banche centrali, immuni dall’esecuzione, perché essenziali alla conduzione della politica economica dello Stato straniero in questione, dai fondi utilizzati per operazioni commerciali, suscettibili di sottoposizione a misure cautelari ed esecutive.
A riprova di quanto si espone, vi sono state sentenze ed ordinanze di Tribunali interni che hanno ammesso il pignoramento o il sequestro conservativo dei fondi di una banca centrale o che, comunque, non hanno escluso in maniera assoluta la possibilità di effettuare misure coercitive su tali beni (cfr Iovane M. Recenti sviluppi della prassi in materia di immunità degli Stati stranieri da misure cautelari ed esecutiva, in RDIPP, Milano, Giuffrè,1983).

Immunità dalla giurisdizione e rapporti di lavoro con Stati stranieri.
Giunti a questo punto, sembra ragionevole fare una panoramica sulla posizione della giurisprudenza italiana circa la giurisdizione sugli Stati stranieri per quel che concerne le controversie sul lavoro. La casistica, lungi dall’essere eccezionale, riguarda la possibilità di adire il giudice italiano da parte del lavoratore, italiano o straniero, che svolga le sue mansioni in Italia alle dipendenze di un’ambasciata, un consolato o un altro ente pubblico straniero, come un istituto di cultura. Rappresenta un peculiarità la posizione indipendente e sovrana del soggetto convenuto in giudizio (lo Stato straniero), che implica il rispetto da parte dello Stato italiano, nella persona del giudice del lavoro, delle prerogative sovrane del Paese straniero, in base al già menzionato criterio “pars in parem non habet imperium”; posizione che va contemperata con i valori costituzionali fondamentali del nostro ordinamento, quali: il diritto alla tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive ex art. 24 Cost., i diritti del lavoratore riconosciuti e garantiti dagli artt. 35-40 Cost. ed il diritto dello Stato straniero a vedersi riconoscere l’immunità dalla giurisdizione dallo Stato territoriale ex art. 10 Cost.
Abbiamo già ricordato che le criticità del principio dell’immunità assoluta hanno permesso di accogliere quello dell’immunità relativa, recepito dapprima dalla giurisprudenza italiana, assieme a quella belga, in quanto era ritenuto sommamente ingiusto riconoscere l’immunità dello Stato straniero convenuto quando questi si fosse comportato al pari di un privato, soprattutto in materia commerciale (cfr Corte di Cassazione di Napoli, 16/03/1886: Typaldos, Console di Grecia contro il manicomio di Aversa. Il manicomio avanzava pretese economiche dal manicomio per aver ospitato, su richiesta, del Consolato Generale greco, un cittadino greco, abbandonato a se stesso in Italia e senza parenti prossimi). La questione che però rimane aperta attiene, come emerge dalle pagine precedenti, alla fissazione di un valido criterio discretivo fra attività sovrana ed attività gestoria dello Stato straniero, allo scopo di determinare in quali casi sussista la giurisdizione del giudice italiano ed in quali vada negata. Le soluzioni che abbiamo individuato, in via generale, poggiano sull’analisi della natura dell’atto, piuttosto che sullo scopo che questo intende perseguire. L’indirizzo cosiddetto restrittivo dell’immunità degli Stati risulta essere stato avallato anche dalla giurisprudenza delle alte Corti di Giustizia di molti Paesi, inclusi quelli di common-law, oltre che da quella della Corte Costituzionale (cfr Corte Costituzionale, Sent. n. 487/1979). Invece, in alcuni casi, gli Stati hanno legiferato in materia, definendo dei criteri stabili di giurisdizione del proprio giudice, a cui lo Stato convenuto si deve attenere (si prenda ad esempio la residenza, il domicilio del lavoratore, la sua cittadinanza, il luogo di conclusione o esecuzione del rapporto di lavoro). Lo stesso criterio viene adottato anche da alcune convenzioni internazionali (cfr Art. 5 della Convenzione Europea sull’ Immunità degli Stati stranieri, firmata a Basilea il 16/05/1972).
Anche la nostra Corte di Cassazione si è espressa sul punto ed ha specificato che “Con riguardo a prestazioni svolte da lavoratori – sia italiani che stranieri – alle dipendenze di ambasciate o rappresentanze di Stati esteri in Italia, questa Corte ha abbandonato da tempo la tesi dell’immunità diffusa “per accogliere, invece, il principio dell’immunità ristretta o relativa”. Come è stato al riguardo precisato, quest’ultima teoria risponde, ormai, al diritto internazionale consuetudinario, sì che l’esenzione degli Stati stranieri dalla giurisdizione civile è limitata agli atti iure imperii (a quegli atti, cioè, attraverso i quali si esplica l’esercizio delle funzioni pubbliche statali) e non si estende invece agli atti iure gestionis o iure privatorum. Alla stregua dell’indicato criterio – e nella direzione di una regola consuetudinaria di generale applicazione, recepita dall’ordinamento italiano in virtù del richiamo dell’art. 10 Cost. – l’esenzione dello Stato straniero dalla giurisdizione nazionale viene meno, quindi, nel caso di controversie relative a rapporti di lavoro aventi per oggetto l’esecuzione di attività meramente ausiliarie delle funzioni istituzionali degli enti convenuti (come anche nel caso di controversie promosse dai dipendenti aventi mansioni di collaborazione con le funzioni consolari, allorquando la decisione richiesta al giudice italiano, attenendo ad aspetti solo patrimoniali, sia inidonea ad incidere o ad interferire sulle funzioni dello Stato sovrano (cfr. ex pluribus, Cass., Sez. Un., n.1774/2011; n. 5167 del 2009; n. 118 del 2007; n. 880 del 2007).
Fuori da tali ipotesi, invece, il giudice italiano non potrà conoscere del rapporto di lavoro dedotto in giudizio in quanto coperto da immunità dalla giurisdizione, ed a ben vedere le situazioni che vengono escluse dalla tutela non sono poche, stante l’ampio spettro di azioni esperibili innanzi al giudice del lavoro, come a titolo esemplificativo e non esaustivo, la pronunzia di illegittimità del licenziamento con obbligo di reintegra, il riconoscimento del diritto di qualifica superiore, l’accertamento del comportamento antisindacale del datore di lavoro, ecc.

La legge 13 luglio 1963 e la sua contrarietà alla Costituzione italiana.
Resta da approfondire un ultimo aspetto dell’argomento de quo, quello della disciplina sull’immunità degli Stati stranieri da misure cautelari ed esecutive e dei rapporti tra questa e l’ordinamento italiano.
La questione ha radici lontane, in quanto già a partire dagli anni ‘20 esisteva in Italia una precisa disposizione in materia, quella di cui all’ art.1 D.L. 30/08/1925 n. 1621, convertito in legge n. 1263 del 15/07/1926 che, nella sua originaria versione, stabiliva che: “non si può procedere al pignoramento e in generale ad atti esecutivi su beni mobili e immobili, navi, crediti di valore ed ogni altra cosa spettante ad uno Stato estero senza l’autorizzazione del Ministero della Giustizia (…). Le disposizioni suddette si applicano soltanto a quegli Stati che ammettono la reciprocità, la quale deve essere dichiarata con decreto del Ministro. Contro il detto decreto e contro quello che rifiuta l’autorizzazione non è ammesso ricorso, né in via giudiziaria, né in via amministrativa”. Tuttavia tale legge, secondo autorevole dottrina, attuava una “inammissibile dipendenza del potere giudiziario dal potere esecutivo: il diritto internazionale, come il diritto in genere deve, infatti, essere applicato quando viene in rilievo un giudizio interno, direttamente dal giudice e non dal potere esecutivo” (cfr Conforti B., Diritto internazionale, V ed., Napoli, Ed. Scientifica, 1999). Pertanto, non mancarono opere di smantellamento che la nostra giurisprudenza, sia della Corte Costituzionale sia della Corte di Cassazione, ha progressivamente svolto tra il 1963 al 1992, restituendo ai giudici le loro funzioni.
Per prima fu proprio la Corte Costituzionale che, con sentenza n. 135 del 13/07/1963, annullò la parte della legge nella quale si escludeva la possibilità di agire in via giurisdizionale contro il decreto del Ministro della Giustizia, giudicandola contraria all’art. 113 della Costituzione, per cui “gli atti della pubblica amministrazione sono sempre impugnabili per la tutela dei diritti o interessi legittimi”; essa, appunto, non consentiva di impugnare un atto della P. A. a tutela delle predette posizioni soggettive presuntivamente violate. La Corte, invece, confermò la costituzionalità della legge nella sua parte essenziale, ossia quella riguardante l’autorizzazione ministeriale per l’adozione di misure cautelari e coercitive sui beni degli Stati stranieri. Ma anche questa decisione fu di lì a poco severamente criticata da quella parte della dottrina che sosteneva che la legge continuava, in pratica, a subordinare al potere esecutivo le decisioni sulle questioni di diritto internazionale, perpetuando in tal modo una visione politica-diplomatica delle norme che regolano i rapporti tra Stati. Occorre precisare che, nella prassi dei decreti ministeriali, l’autorizzazione prescritta dalla legge del 1926 non veniva mai concessa e, di conseguenza, questa circostanza determinava, a sua volta, una violazione permanente dell’art. 24 Cost., per il quale “tutti hanno diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti soggettivi ed interessi legittimi”.
In un momento successivo intervenne la Corte di Cassazione con due decisioni a Sezioni Unite (cfr Sentenza n. 2085 del 4/5/1989 e la sentenza n. 2502 del 25/5/1989), con le quali gli Ermellini giunsero alla conclusione che l’autorizzazione ministeriale non fosse da richiedere per quei beni destinati ad una pubblica funzione, ciò perché “per questo tipo di beni, il diritto internazionale generale, richiamato dall’art. 10, 1° co, Cost. prevede, senza alcun dubbio, l’immunità e, pertanto, l’atto ministeriale non potrebbe togliere ciò che l’art. 10 concede” (cfr Conforti B., Diritto internazionale, V ed., Napoli, Ed. Scientifica, 1999). Insomma, il Supremo Consesso ridimensionò la portata dell’obbligo di richiedere l’autorizzazione del Ministero della Giustizia ai fini della decisione circa la sussistenza della giurisdizione italiana in materia di misure coercitive sui beni di Stati stranieri, in quanto, secondo la Corte, i giudici avrebbero potuto autonomamente applicare la norma consuetudinaria dell’immunità per i beni impiegati in attività pubblicistiche; mentre l’autorizzazione veniva ritenuta necessaria per sottoporre a misure cautelari ed esecutive i beni di uno Stato straniero aventi natura privatistica e, perciò, esclusi dalla portata della norma internazionale.
Dopo le prese di posizione della Corte Costituzionale nel 1963 e della Corte di Cassazione nel 1989, dunque, la legge del 1926 restava in piedi solo ed esclusivamente per la parte relativa all’autorizzazione a procedere sui beni di carattere privato, beni che il Ministro poteva, sulla base della reciprocità, dichiarare immuni. Ma anche questa era una situazione palesemente illegittima, perchè contrastante con i diritti costituzionalmente garantiti – in primo luogo, il diritto dei creditori dello Stato straniero alla tutela giurisdizionale, sancito dall’ art. 24 Cost. – e, che non si giustificava più alla luce del diritto internazionale generale, ormai contrario all’immunità assoluta. Di conseguenza, anche tale parte della disposizione normativa in commento cadde sotto la scure dell’incostituzionalità, per i motivi ora indicati, con la sentenza n. 329 del 15/07/1992. I giudici della Consulta così motivarono la loro decisione: “(…) sono partiti dalla premessa per cui il diritto internazionale generale contemporaneo impone di riconoscere l’immunità da misure cautelari ed esecutive soltanto ai beni di uno Stato straniero aventi natura pubblicistica (…). Sicché, in relazione ai beni di uno Stato straniero aventi natura privatistica, il requisito dell’autorizzazione ministeriale costituirebbe un ostacolo all’esercizio di funzioni del diritto di azione, che, proprio per la natura privatistica dei beni, non risulta essere giustificato da un preminente e specifico interesse pubblico. Tanto più che nella prassi applicativa, non è mai stata garantita una rigorosa valutazione di tale interesse alla stregua delle esigenze del caso concreto” (Iovane M., Stato straniero (immunità dall’esecuzione dello), in Enc. Dir., XXXXI, Torino, UTET, 1989).
La presa di posizione della Corte Costituzionale ha attenuato notevolmente, ma non ha eliminato, i dubbi circa la conformità con la Costituzione Italiana della norma internazionale sull’immunità dall’esecuzione forzata e, specialmente, con il già menzionato art. 24 della Cost., in ragione della non trascurabile circostanza che spesso la teoria dell’immunità ristretta ha dato luogo a difficoltà pratiche di applicazione, come nel caso di beni di uno Stato straniero impiegati indifferentemente in attività privatistiche ed in attività di carattere sovrano. Tipica, in tal senso, è la condizione dei conti correnti, dei titoli e dei depositi bancari che spesso vengono intestati ad ambasciate, consolati e banche centrali, proprio per sottrarli all’aggressione dei privati creditori. Questa situazione dà luogo ad una paralisi del diritto di agire in giudizio posto che, in mancanza di esecuzione spontanea della sentenza, la controparte di uno Stato o di un ente pubblico straniero non riuscirà ad ottenere il soddisfacimento di pretese riconosciute fondate in sede di cognizione. Per risolvere il conflitto tra l’applicazione di una norma internazionale di antica formazione, quale è quella sull’immunità dalla giurisdizione, ed il rispetto dell’art. 24 della nostra Costituzione, la dottrina italiana ha da tempo proposto il ricorso a strumenti che consentono una “soddisfazione per equivalente” dei diritti individuali paralizzati dall’immunità. Con specifico riferimento all’immunità dall’esecuzione, una forma di “soddisfazione per equivalente” poteva consistere nell’accollo del debito dello Stato estero da parte di quello italiano, secondo il modello accolto dalla Convenzione di Londra sullo Statuto delle Forze Armate dei Paesi della Nato. Nella Convenzione di Bruxelles del 1926 è stata, invece, prevista la possibilità per i privati di proporre l’azione davanti ai tribunali dello Stato responsabile, in modo da evitare che esso venga citato in giudizio davanti agli organi di giurisdizione di uno Stato straniero. Un’ulteriore modalità di “soddisfazione per equivalente” poteva essere rappresentata dall’assegnazione al privato, da parte dello Stato del foro, di un indennizzo commisurato al valore della sentenza rimasta ineseguita a causa dell’immunità dello Stato straniero, così come prefiguravano gli articoli 4 e ss. di un disegno di legge governativo del 1985, mai approvato dal Parlamento (cfr Iovane M., Stato straniero (immunità dall’esecuzione dello), in Enc. Dir., XXXXI, Torino, UTET, 1989).

Il regime della Convenzione Europea del 16 maggio 1972 sull’immunità degli Stati.
Ampliando il raggio di osservazione, si evidenzia che in Europa è stata la Convenzione del 16 maggio 1972 sull’ immunità degli Stati a regolare la protezione dei patrimoni degli Stati terzi. Difatti, essa risulta essere la prima Convenzione di carattere generale in materia, che è entrata in vigore il 07 ottobre 1982 (per completezza espositiva è bene sottolineare che, in Svizzera non esiste una legge che regoli l’applicazione dell’immunità internazionale degli Stati. Per il Tribunale Federale, in determinate circostanze, uno Stato può essere convocato direttamente di fronte la Corte Elvetica).
La Convenzione Europea sull’immunità degli Stati istituì un vero e proprio regime di immunità, che traduceva quella tendenza restrittiva che si era sviluppata nella maggior parte dei Paesi europei, limitando per gli Stati parte la possibilità di invocare l’immunità giurisdizionale e definendo, al contempo, una serie di situazioni nelle quali tale immunità non poteva essere invocata. Dette situazioni, giova ripeterlo, si collegavano alla distinzione tra attività jure imperii e jure gestionis dello Stato, anche se nel testo era assente un’esplicita menzione.
Di contro, l’immunità dall’esecuzione nei procedimenti civili, accordata dalla Convenzione Europea, era pressoché assoluta. Misure esecutive erano infatti possibili soltanto fra Stati che avessero rilasciato una dichiarazione prevista in una disciplina facoltativa, contemplata dalla Convenzione stessa, ovvero se lo Stato interessato vi avesse espressamente acconsentito. Quanto alla disciplina facoltativa, essa fu giudicata accettabile per la particolare fiducia che era alla base dei rapporti tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa; del resto, il Paese che ratificava la Convenzione Europea sull’immunità degli Stati s’impegnava, a determinate condizioni, a conformarsi in buona fede alle sentenze pronunciate dai Tribunali degli altri Stati parte (a differenza della Svizzera, per la quale spettava alla giurisdizione ordinaria determinare se la confederazione fosse obbligata a dare effetto ad una decisione giudiziaria conformemente alle condizioni stabilite dalla Convenzione).
Il Protocollo Addizionale della Convenzione Europea, invece, istituì una procedura di componimento delle controversie, contemplando la costituzione di un Tribunale Europeo in materia di immunità degli Stati, composto dai membri della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, insediatosi ufficialmente a Strasburgo nel 1985.
Le regole stabilite dalla Convenzione Europea sull’immunità degli Stati hanno certamente contribuito all’opera di armonizzazione del diritto, intrapresa dalla Svizzera e dagli altri Stati membri del Consiglio d’Europa. Le sue soluzioni di compromesso, assai complesse, portavano, tuttavia, il segno degli sforzi intrapresi per conciliare a livello europeo determinati modelli divergenti nel settore dell’immunità degli Stati. E, in un momento in cui si auspicava l’adesione ad un testo di portata universale, sul futuro della Convenzione Europea emersero numerosi dubbi, di guisa che, vincolando un numero di Stati assai esiguo, la Convenzione non produsse mai un caso di applicazione davanti alle giurisdizioni interne dei diversi Stati parte. In definitiva, essa istituì un sistema fondato sui rapporti di fiducia esistenti tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa che ebbe effetto soltanto nelle relazioni tra questi ma, il suo carattere sui generis ed il suo ristretto campo di applicazione, la costrinsero ad un ruolo di portata limitata. Essa, difatti, fu poi sostituita dalla Convenzione delle Nazioni Unite.

Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni.
La Convenzione Europea del 16 maggio 1972 sull’immunità degli Stati, per lungo tempo, costituì il solo strumento di diritto internazionale di carattere generale in materia di immunità degli Stati. A mero titolo esemplificativo e senza presunzione di esaustività, si consideri che prima della suddetta Convenzione Europea alcune particolari questioni trovarono soluzione in convenzioni internazionali di carattere specialistico, come la Convenzione del 10 Aprile 1926 per la unificazione di alcune regole concernenti le immunità di navi dello Stato e la Convenzione del 29 Maggio 1933 per l’unificazione di certe norme relative al sequestro conservativo degli aeromobili. La Convenzione Europea, inoltre, spiegò un ruolo non trascurabile nella redazione della Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, sorta a New York il 2 dicembre 2004, avendo rappresentato una fonte d’ispirazione. Non a caso nel suo testo si rinviene la tecnica legislativa scelta dalla Convenzione Europea, che consiste nel prevedere una disposizione generale che accorda l’immunità statale e la correda di un elenco di eccezioni esplicite (cfr www.diritto.net).
L’Organizzazione delle Nazioni Unite, luogo privilegiato per l’elaborazione del diritto internazionale pubblico, per il tramite della Commissione del Diritto Internazionale (CDI), elaborò progetti di testi che sarebbero stati successivamente adottati sotto forma di convenzioni aperte alla ratifica degli Stati. Attraverso la sua risoluzione n.32/151 del 19 Dicembre 1977 l’Assemblea Generale dell’Organizzazione, difatti, invitò la CDI ad iniziare i lavori sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, cosicché un gruppo di lavoro, istituito all’uopo, avviò le ricerche in merito, fondate sull’analisi comparativa delle pratiche degli Stati, permettendo alla stessa CDI di adottare, nel 1991, un primo progetto di articoli, trasmesso lo stesso anno all’Assemblea Generale. Tuttavia, il testo non incontrò il favore degli Stati e l’Assemblea decise di istituire un nuovo gruppo di lavoro con il compito di studiare le questioni di fondo sollevate dal testo, al fine di elaborare uno strumento in grado di ottenere l’adesione generale.
La ricerca di soluzioni generalmente accettabili, largamente auspicata, richiese lunghi anni di riflessione e trattative: sin dall’inizio dei lavori della CDI, il processo di codificazione fu segnato da un ambiente politico diviso sulla questione delle immunità degli Stati. Mentre la maggior parte degli Stati occidentali aveva accolto una concezione restrittiva dell’immunità, i Paesi comunisti rifiutavano sostanzialmente tale idea, poiché sostenevano un’immunità assoluta ed a questi si affiancava la maggior parte dei Paesi in via di sviluppo, che si opponevano all’approccio restrittivo, desiderosi di ottenere un’adeguata protezione nei confronti delle procedure giudiziarie. Tali divergenze di vedute ostacolarono e ritardarono notevolmente l’elaborazione del progetto di Convenzione.
La situazione cominciò a smuoversi solo in seguito all’arretramento dei regimi comunisti e a partire dal 1995, quando il contesto politico ritrovò sufficiente omogeneità per prevedere dei compromessi. Invero, la Svizzera partecipò attivamente alla stesura della Convenzione, in quanto fortemente interessata ad una stabilità giuridica, da realizzarsi attraverso un regime di immunità statali applicabile universalmente, avendo sul suo territorio numerose sedi di organizzazioni estere. Ma, soffermando l’attenzione proprio sulle finalità di questa Convenzione circa le immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, si riscontrò l’esistenza del preciso scopo di instaurare norme universalmente applicabili, attraverso la definizione delle condizioni in cui uno Stato ed i suoi beni potevano essere assoggettati alla giurisdizione dei Tribunali di un altro Stato.
L’obiettivo perseguito fu duplice: rafforzare i principi dello Stato di diritto e la certezza del diritto, in particolare nei rapporti tra gli Stati e i privati, e contribuire alla codificazione e allo sviluppo del diritto internazionale, puntando all’armonizzazione delle pratiche in questo settore.
È nel “Preambolo” che gli Stati parte ricordano lo scopo, su esposto, perseguito dalla Convenzione, divisa in sei parti, articolate nel modo seguente. La portata della Convenzione delle Nazioni Unite (artt. 1 e 3) e alcuni suoi termini impiegati (art. 2) sono definiti nell’ “Introduzione”. Ivi si precisa che la Convenzione non ha effetto retroattivo: le sue disposizioni non sono, dunque, applicabili nei procedimenti promossi prima della sua entrata in vigore (art. 4). La seconda parte ha il titolo di “Principi Generali”, nella quale troviamo enunciata la regola secondo cui uno Stato ed i suoi beni beneficiano dell’immunità giurisdizionale davanti ai Tribunali di un altro Stato, fatte salve le eccezioni convenute nelle altre disposizioni della Convenzione stessa (art. 5). Di seguito vengono specificate le modalità di attuazione dell’immunità degli Stati, nonché le condizioni e gli effetti di un consenso dello Stato all’esercizio della giurisdizione dei Tribunali di un altro Stato (art. 6, 7, 8, e 9).
Nella sua terza parte, la Convenzione enumera i procedimenti in cui gli Stati non possono invocare l’immunità. Si tratta di un elenco esaustivo dell’eccezioni all’immunità giurisdizionale degli Stati (artt. 10-17). Se l’atto controverso, attribuito allo Stato, corrisponde ad una di queste eccezioni, l’immunità deve essere rifiutata e lo Stato estero deve sottoporsi alla giurisdizione del Tribunale dello Stato del foro.
La quarta parte della Convenzione, intitolata “Immunità degli Stati nei confronti delle misure coercitive in relazione a un procedimento davanti a un Tribunale”, disciplina il problema dell’immunità dall’esecuzione. Essa prevede, dapprima, il caso di misure coercitive anteriori alla sentenza (art. 18), poi il caso di misure coercitive posteriori alla sentenza (artt. 19-21). Approfondendo proprio questa parte della Convenzione, è interessante considerare che la maggior parte dei Paesi riconosce all’immunità dall’esecuzione una portata peculiare, generalmente più ampia rispetto all’immunità giurisdizionale: difatti, il sequestro di beni appartenenti ad uno Stato estero costituisce un pregiudizio grave e diretto alla sua sovranità. È proprio a questo proposito che il regime instaurato dalla Convenzione porta ad operare una distinzione fra misure coercitive anteriori e posteriori alla sentenza. Secondo l’art. 18, dunque, le misure coercitive anteriori alla sentenza sono escluse, salvo che lo Stato vi abbia esplicitamente consentito nei termini indicati, vale a dire con un accordo internazionale, un patto d’arbitrato, o un contratto scritto, o una dichiarazione davanti al Tribunale, o ancora, una comunicazione scritta fatta dopo l’insorgere di una controversia tra le parti, oppure se lo Stato ha destinato i suoi beni all’adempimento della richiesta oggetto del procedimento.
L’articolo 19 autorizza, invece, le misure coercitive nel caso in cui lo Stato acconsenta esplicitamente, nei termini previsti, a questo effetto o se ha destinato beni a questo scopo, ma anche quando i beni, situati sul territorio dello Stato del foro e utilizzati o destinati a essere utilizzati a scopi diversi da quelli di servizio pubblico non commerciali, presentano un legame con l’ente contro il quale è stato promosso il procedimento.
L’art. 20 precisa che il consenso dello Stato all’esercizio della giurisdizione non implica che vi sia consenso all’adozione di misure coercitive.
Nell’articolo successivo, il 21, vengono enumerate categorie specifiche di beni, protetti dall’immunità statale poiché, per loro natura, sono considerati beni non commerciali. Vi figurano, in particolare, i beni utilizzati dallo Stato nell’esercizio delle sue funzioni diplomatiche, consolari o militari, i beni della Banca Centrale o i beni facenti parte del patrimonio culturale dello Stato. Sono, tuttavia, fatte salve la destinazione di taluno di questi beni all’adempimento della richiesta oggetto del procedimento o il consenso dello Stato all’adozione di misure coercitive.

Osservazioni conclusive.
Ci troviamo in un’epoca in cui gli Stati intervengono sempre più spesso nell’ambito del libero mercato, utilizzando strumenti propri degli operatori privati (la stessa emissione di titoli obbligazionari, divenuto metodo classico di finanziamento della spesa pubblica, altro non è che un utilizzo “istituzionale” delle opportunità offerte dal mercato finanziario). Il problema è che se gli Stati sembrano ben contenti di intervenire nel gioco del mercato, come se fossero investitori privati, sono più riluttanti ad accettarne anche i vincoli, le limitazioni e le conseguenze. Ecco, dunque che gli operatori privati, sempre più spesso devono rapportarsi con le istituzioni sovrane, quali controparti di investimenti ed accordi commerciali, trovandosi nella non invidiabile situazione di dover agire in giudizio contro soggetti internazionali, che oppongono a tali azioni i privilegi ad essi spettanti in virtù della loro sovranità.
Dalle pagine precedenti è emerso chiaramente che, in questo quadro, alcuni passi avanti sono stati fatti: in primis attraverso l’accoglimento, pressoché unanime, del principio in base al quale la famigerata immunità assoluta, che poneva gli Stati al riparo da qualsiasi azione giudiziaria, sia cognitiva che esecutiva, è limitata solamente agli atti che gli Stati stessi compiono jure imperii, ossia nell’esercizio di prerogative sovrane, mentre tutti gli atti jure gestionis, ossia di natura privata e commerciale, ne restano sottratti e possono essere sottoposti ad esecuzione coattiva in giudizio.
In secundis, a parte il regime instaurato negli anni ‘20 dalla normativa italiana, naufragato in seguito alle decisioni della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione, una vera e propria innovazione si è avuta non tanto con la Convenzione Europea, quanto con la Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionale degli Stati e dei loro beni. Essa è riuscita a stabilire un equilibrio soddisfacente tra l’esigenza di protezione dei soggetti di diritto e le prerogative di potere pubblico che sono ad appannaggio dello Stato, che devono rimanere libere da qualsiasi interferenza dei Tribunali esteri. Proprio perciò riteniamo che la Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni risponda alla necessità di stabilire una disciplina uniforme e mondiale in un settore essenziale al buon funzionamento della società internazionale.
La complessità dei problemi causati dall’immunità degli Stati esteri pone costantemente le nostre autorità di fronte a compiti giuridici difficili, che possono avere ripercussioni delicate a livello internazionale. Scopo principale della Convenzione sarebbe proprio quello di rafforzare i principi dello Stato di diritto e della certezza del diritto nelle relazioni tra gli Stati, ma anche nei rapporti tra gli Stati stessi ed i privati: sia gli uni che gli altri ne guadagnerebbero in trasparenza e prevedibilità grazie ad un corpus di disposizioni giuridicamente vincolanti. A questo proposito, la Convenzione sembra aver trovato soluzioni di compromesso particolarmente efficaci, soprattutto per quanto concerne la disciplina relativa alle transazioni commerciali.
In ragione del fatto che proprio alcuni Stati nel passato avevano appoggiato un’immunità assoluta, non ancora tutti hanno ratificato la Convenzione; per l’Italia, la ratifica è avvenuta, a distanza di quasi dieci anni, con la Legge n. 5 del 14/01/2013, pubblicata sulla G.U. il 29/01/2013.

Avv. Francesco Attianese
Avv. Marianna Arpaia

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  • Corte di Cassazione, Sentenza n. 2085 del 4/5/1989.
  • Corte di Cassazione, Sentenza n. 2502 del 25/5/1989.
  • Corte Costituzionale, Sentenza n. 487/1979.
  • Corte Costituzionale, Sentenza n. 135 del 13/07/196.
  • U. il 29/01/2013, Legge n. 5 del 14/01/2013.

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