Diritto e procedura penale

Breve cronistoria del sistema sanzionatorio ai tempi del virus. Il giudizio di un giurista.

Tra i tanti provvedimenti amministrativi e decreti legge emanati durante la pandemia – con un contorno burocratico, a detta di alcuni giuristi, estenuante, dispersivo e spesso contraddittorio – sono state istituite sanzioni per l’inosservanza delle condotte imposte, che  (seppur a relativa scadenza) hanno comunque inciso direttamente sulla vita dei cittadini.
A partire dal giorno 8 marzo 2020, in forza della delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020 nella quale venne dichiarato lo stato di emergenza sul territorio nazionale relativo al “rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili” (sic ! –  quindi quando era ancora ignorata, o sconosciuta, la pandemia da Coronavirus), nonché del Decreto legge 23.2.2020 n.6, convertito in legge il 5.3.20 n. 13 recante “misure urgenti in materia contenimento emergenza epidemiologica da Covid-19” (istituzione della “zona rossa”) ed al contemporaneo Decreto attuativo, nel nostro Paese sono stati emanati una  una serie di D.P.C.M. di volta in volta correttivi dei precedenti.
In sintesi: prima è stato avviato un lockdown generale, poi il lockdown è stato prorogato e poi lo stesso è stato integrato di particolari norme.
Nei precedenti atti, invece, non era stato normato uno speciale regime sanzionatorio per quanti contravvenissero alle  disposizioni; per cui, anzi, fu confermata  – in forza dell’art.4 c.2 del DPCM 8.3.20 – l’applicazione dell’art. 650 c.p. (Inosservanza dei provvedimenti dell’autorità) che prevede un’ammenda sino ad euro 206.
Com’è noto, questa figura contravvenzionale di natura sussidiaria trova applicazione solo quando l’inosservanza del provvedimento dell’Autorità non sia sanzionata da altra norma penale o processuale o amministrativa (c.d. principio di specialità).
Soltanto in occasione dell’emanazione del D.L.19/2020 del 26.3.20 (art.4) converito nella Legge del 24.4.20 n. 16, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha “ideato” la possibilità di sottoporre le condotte illegittime alla disciplina della nota legge 689\81 (c. d. “Depenalizzazione”) [1].
Ne è nato uno speciale regime sanzionatorio dedicato alle condotte contrarie ai provvedimenti antivirus, che rimane tuttavia generico, vago, imprecisato ed in piena contraddizione con il principio di legalità della legge penale.
Mediante l’utilizzo dello strumento del Decreto Legge (a conferma di un precedente DPCM), sono sorte nuove figure contravvenzionali, come già detto, generiche ed imprecisabili, con pesanti sanzioni pecuniarie (sanzione da euro 400,00 a 3.000,00 elevata di un terzo nelle ipotesi di infrazione commessa con uso di veicoli, sospensione attività etc.) [2].
Sono d’accordo sul fatto che possa esistere una legislazione d’urgenza; ma non sono assolutamente d’accordo sul fatto che questa – almeno nei tempi successivi – possa dar luogo a sanzioni per condotte illegittime genericamente intese come contrarie alle disposizioni anticovid, o addirittura, in corso d’opera, sostituire una figura di reato (art.650 c.p.) in un’infrazione amministrativa (L.689\81).
Infatti, il Governo – mediante l’art.4 c.8 citato D.L. n.18/20 e depenalizzando le precedenti condotte illegittime accertate (cioè quelle ante D.L.18\20) – le ha ricondotte alla disciplina generale della legge 689\81, ma con sanzioni ridotte solo per i fatti accertati prima del 17.3.20.
Lo stato emergenziale ha reso così possibile che, con un tratto di penna, le denunce per i fatti accertati (quindi, da sottoporre alla disciplina dell’art.650 c.p.) dovessero essere convertite in accertamenti di infrazioni amministrative.
Il lavoro per le Procure, però, è in parte rimasto invariato in quanto queste dovranno inviare alle competenti autorità amministrative (Prefetti, Presidenti delle Regioni e sindaci) le denunce pervenute, affinché questi enti le trasformino in in ordinanze o ingiunzioni ex lege 689\81.
Inevitabilmente, durante la pandemia, è traspartio un certo “dilettantismo normativo”.
Mentre – nelle prime allocuzioni – l’intenzione dell’esecutivo sembrava quella di propendere per la più favorevole applicazione di sanzioni amministrative, rispetto a quelle penali, in realtà è stata poi progressivamente aggravata la posizione del contravventore.
E di molto.
Infatti, mentre per l’accertamento della responsabilità penale vigono i principi dettati dal codice penale e dall’intera giurisprudenza, con tutte le dovute cautele a favore dell’imputato, nell’accertamento della responsabilità di sanzioni amministrative dettato dalla legge 689\81, tali principi divergono.
Anzitutto, mentre le condotte previste e punite dall’art.650 c.p. vengono esaminate da un’autorità giudiziaria, quelle punite dalla legge 689\81 vengono trattate da un’autorità amministrativa: e non è proprio la stessa cosa.
Posso certamente fidarmi di un magistrato la cui funzione giudicante è in re ipsa. Ma posso altrettanto fidarmi di un funzionario amministrativo – non aduso alla terzietà di giudizio- che magari opera proprio per conto di un ufficio che impone le sanzioni?.
Il rischio di questa fumosità ha indotto la maggior parte della popolazione ad interpretare l’attività normativa dei decisori politici in maniera errata, leggendo in quanto disposto dai Decreti legge e dai DPCM quasi un intento persecutorio [3].
Infatti, mentre per una denuncia ex art. 650 c.p. è chiaramente prevista una fase di esame da parte della Procura delle Repubblica – che può anche subito disporre un’archiviazione senza necessità di chiedere l’emissione di un Decreto penale di condanna [4]– un accertamento ex lege 689\81 prevede l’applicazione immediata della pena pecuniaria e lascia solo come residuale l’eventuale procedimento di opposizione davanti a un’autorità amministrativa [5].
A prescindere dai profili di incostituzionalità delle nuove norme afflittive imposte con i Decreti Legge – senza una specifca e tassativa dimostrazione normativa dell’urgenza sul punto e senza un’effettiva proporzionalità della pena pecuniaria rispetto ad altre condotte punite da altre leggi [6] – l’attività di legislazione per questa emergenza collide, a parere di chi scrive, con una corretta logica giuridica in tempo di democrazia.
Aver previsto la disapplicazione delle sanzioni ex 650 c.p. nelle generiche infrazioni alle norme anticovid per passare al regime della legge 689\81 non è stato corretto.
Il “beneficio” (sempre ex art. 4 del citato D.L.) del pagamento ridotto della sanzione minima applicata con il verbale di contestazione si manifesta infatti come una forma giugulatoria del diritto costituzionale alla difesa, perchè, tanti – benchè in perfetta ragione da ben far valere nelle sedi competenti – stanno preferendo l’immediata oblazione, rinunciando quasi a forza far valere un proprio diritto.
Vedremo nel futuro se la “conversione” da reato ad infrazione amministrativa avrà effetti sul carico degli uffici.
Non ne sono proprio sicuro, perché già da oggi si registrano presso le Prefetture una valanga di ricorsi.
Un intralcio agli Uffici ed una distrazione di questi dall’esame di ben altre necessità ed urgenze.

Avv. Andrea Stefano Marini Balestra

NOTE:

[1] Invero, le Procure della Repubblica, che si erano viste recapitare migliaia di denunce penali ex art.650 c.p., hanno dovuto gestire un’enorme mole di lavoro connesso principalmente all’emissione di decreti penali di condanna ed ai relativi procedimenti penali instaurati in ipotesi di opposizione.
[2] Soltanto nell’ultimo “Decreto rilancio” (D.L.19.5.2020) la sanzione massima è stata attenuata ad euro 1.000, lasciando invariata la sanzione minima di euro 400, verosimilmente per evitare in favore dei precedenti contravventori l’applicazione dello jus superveniens più favorevole
[3] Perlatro, mediante lo schema “alleggerito” dell’accertamento delle condotte proibite “anticovid-19” (vedi art. 14 e segg.tti L.689\81), è noto come siano occorsi episodi di “sceriffaggio”, in cui sono state applicate sanzioni pesanti anche per ipotesi di poco conto e senza le dovute accortezze fornite dal semplice buon senso.
[4] che solo in caso di opposizione dell’interessato, dà luogo ad un processo.
[5] e solo in via estrema e successiva, davanti ad un Giudice di Pace.
[6] citiamo, ad esempio, che – giusto il D.L.19/20 – un cittadino trovato fuori dall’abitazione “senza giustificato motivo” viene assoggettato ad una pena pressoché pari quello che guida sotto l’effetto di alcol o stupefacenti ex art.186 cds.

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