Protezione civile

Il mondo emergenziale della protezione civile. L’importanza di capire modalità d’azione e funzioni.

1. Premessa; 2. Cosa è la Protezione Civile; 3. Il Servizio Nazionale di Protezione Civile; 4. Il Sindaco e le varie figure di Protezione Civile; 5. I livelli di coordinamento dell’attività di P.C. nelle maxi – emergenze; 6. Il C.O.C. e il C.O.M.; 7. Pianificazione dell’Emergenza e Piano di Protezione Civile Comunale

1. Premessa

Il concetto di protezione civile – come espressione di solidarietà, spirito di collaborazione e senso civico – ha radici molto lontane.
Infatti la storia racconta di organizzazioni solidaristiche e di volontariato impegnate a portare aiuto in occasione di grandi emergenze attraverso l’aiuto di ordini religiosi medievali e le prime strutture laiche (1).
In italia, la storia della protezione civile è naturalmente e strettamente connessa alle calamità che hanno colpito nel tempo il nostro paese, segnandone la storia e l’evoluzione e contribuendo a creare quella coscienza di protezione civile, di tutela della vita e dell’ambiente che ha portato alla nascita di un Sistema di Protezione Civile in grado di reagire e agire in caso di emergenza e di mettere in campo azioni di previsione e prevenzione.
Ogni disastro ha contribuito a determinare ed introdurre innovazioni, decisoni e programmi caratterizzati dalle forti emozioni che hanno coinvolto l’opinione pubblica e le istituzioni.
Una vera e propria evoluzione ha caratterizazato il definirsi della competenza della protezione civile.
La Legge n. 996/1970 stabiliva che lo Stato avrebbe dovuto aver cura del soccorso pubblico mentre il D.P.R. 66/81 che il presidio locale fosse affidato al Prefetto; con la Legge n. 225/1992 avviene la vera valorizzazione del volontariato organizzato in quanto ha determinato un vero e proprio “sistema” di protezione civile, con il Comune che ha acquisito maggiori competenze. il D.Lgs. n. 118/98 statuiva che la protezione civile fosse suddivisa fra gli Enti Locali che rappresentano la popolazione.
Ed è proprio grazie a questa evoluzione normativa ed organizzativa che nasce il Sistema Nazionale di Protezione Civile, che si configura come un sistema complesso, in cui ogni cittadino è operatore di protezione civile in coadiuvazione delle istituzioni.

2. Cosa è la Protezione Civile e il Servizio Nazionale

La protezione civile è la risposta alle esigenze di tutela dell’integrità della vita, dei beni e del territorio (2).
Nel secolo scorso, tutte le attenzioni erano focalizzate esclusivamente sui rischi conseguenti da eventi naturali (idraulico-idrogeologico, sismico, vulcanico, incendi boschivi e d’interfaccia, maremoto), che venivano gestiti in assoluta emergenza e totalmente dagli appartenenti delle forze armate. Pertanto, la gestione dell’emergenza, veniva considerata come un’attività occasionale e non organizzata.
Col passare degli anni, invece, l’ambito di intervento si è perfezionato ed ampliato anche nei confronti dei c.d. “rischi antropici”, cioè quello chimico/industriale, trasporti, NBCR e così via.
Oggi la protezione civile rappresenta un “sistema”, frutto di un percorso evolutivo molto articolato e complesso, in considerazione delle seguenti tappe storico normative:
– La protezione civile considerata come difesa civile (3);
– La protezione civile inizia ad assumere caratteristiche autonome in relazione alle attività di competenza (4);
– Si crea una struttura di comando attraverso l’istituzione del “Dipartimento di Protezione Civile” (4) con la Legge n. 225/1992 e oggi regolamentato secondo il nuovo Codice della protezione civile (5).

Quando nasce il Sistema di protezione civile?
L’On. Zamberletti fonda la protezione civile. Dal 1980 circa, la struttura di P.C. afferisce alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con l’obiettivo di organizzare un sistema di interventi omogeneo ed integrato e di coordinare le diverse amministrazioni dello Stato a livello nazionale e locale.
Inoltre, vista la morfologia del territorio italiano e le varie tipoligie di rischio, è divenuto necessario coinvolgere direttamente le Regioni / Enti Locali nelle attività di valutazione, pianificazione e gestione dell’emergenza pur mantenendo, il Dipartimento di P.C., la direzione del sistema e il suo coordinamento.
Pertanto, è’ bene evidenziare che in Italia, la P.C., non è un compito assegnato ad una singola amministrazione ma è una vera e propria funzione attribuita ad un sistema complesso definito “Servizio nazionale di Protezione Civile”, coordinato dal Dipartimento di P.C.

3. Il Servizio Nazionale di Protezione Civile

Il Servizio Nazionale di P.C., definito di pubblica utilità e disciplinato dal Codice di P.C., è il sistema che esercita la funzione di protezione civile costituita dall’insieme delle competenze e delle attività volte a tutelare la vita, l’integrità fisica, i bieni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente, dai danni o dal pericolo di danni derivanti da eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo.
Chi ne fa parte? Le Amministrazioni centrali dello Stato, le Regioni, Province Autonome, Enti di area vasta e Città Metropolitane, Comuni, Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, Forze di polizia, Comunità Scientifica, strutture del Servizio Sanitario Nazionale, Organizzazioni di volontariato, CRI, Corpo Nazionale di soccorso alpino e speleologico, Sistema Nazionale per la protezione dell’ambiente e le strutture per la gestione dei servizi meteorologici nazionali.
Oltre a considerare le attività poste in essere dagli stessi cittadini, enti pubblici, ordini e collegi professionali, enti, istituti, agenzie, aziende e ogni altra istituzione pubblica e privata che svolgano funzioni di protezione civile.
Il Servizio Nazionale di P.C. opera a livello centrale, regionale e locale, nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà: le responsabilità pubbliche debbono essere necessariamente attribuite all’autorità territorialmente più vicina alla cittadinanza interessata e lo Stato dovrà intervenire solo dove e quando gli enti territoriali (sussidiarietà verticale) non riescano a provvedere.
Il Servizio svolge prettamente attività di previsione, di prevenzione e mitigazione dei rischi, di gestione delle emergenze e di superamento dell’emergenza.

a) Attività di previsione
Congiuntamente alla comunità scientifica, tecnica ed amministrativa, il Servizio Nazionale di P.C. svolge tutte quelle opere dirette all’identificazione e allo studio degli scenari di rischio possibili, al fine di trovare risposte alle esigenze di allerta e di pianificazione.

b) Attività di prevenzione e mitigazione dei rischi
Sono attività aventi natura strutturale (6) non strutturale (7), dirette ad evitare o a ridurre la possibilità che si verifichino danni conseguenti ad eventi calamitosi, anche grazie alle risultanze dell’attività di previsione.

c) Gestione delle Emergenze
Insieme delle misure e degli interventi diretti ad assicurare il soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite dagli eventi calamitosi e agli animali e la riduzione del relativo impatto, anche attraverso la realizzazione di inderventi indifferibili e urgenti con ricorso di procedure semplificate, e la relativa attività di informazione alla popolazione.

d) Superamento dell’emergenza
Consiste nel coordinamento delle misure volte a rimuovere gli ostacoli interposti alla ripresa delle normali condizioni di vita e di lavoro, al fine di ripristinare i servizi essenziali e di ridurre il rischio residuo nelle aree colpite dagli eventi calamitosi, oltre alla ricognizione dei fabbisogni per il ripristino delle strutture e delle infrastrutture pubbliche e private danneggiate, nonchè dei danni subìti dalle attività economiche e produttive, dai beni culturali e dal patrimonio edilizio e all’avvio delle prime misure.

4. Il Sindaco e le varie figure di Protezione Civile

Prima di delineare il ruolo del Sindaco è necessario capire quello del Comune, ente di cui è a capo.
Il Comune è da considerarsi la cellula ideale di organizzazione della comunità in grado di assicurare ai suoi membri dei valori attesi quali il benessere, la qualità della vita e la sicurezza (8).
Il Sindaco è sempre stato presente nella normativa di protezione civile e nelle sua evoluzione; inizialmente equiparato ad un organo dello Stato e poi coe Autorità Locale di Protezione Civile.
E’ importante, anzitutto, capire chi governa in caso di un evento calamitoso: Capo Dipartimento di P.C., Commissariato delegato (9), Prefetto e, per l’appunto, Sindaco.
Per ciò che concerne il Sindaco, egli deve essere considerato secondo tre ruoli ben distinti:
1) Capo dell’Amministrazione
Ha il compito di assicurare i servizi comunali indispensabili, svolge funzioni ex art. 108 D. Lgs. n. 112/98 e art. 6 L.N. 225/92 ed emana atti aventi rilevanza locale.
2) Ufficiale di Governo
Ha il compito di assicurare i servizi indispensabili di competenza statale, emana provvedimenti contingibili ed urgenti ed informa il Prefetto sulle decisioni e sull’organzzazione adottata.
3) Autorità comunale
Il Sindaco garantisce i primi interventi urgenti e di soccorso in caso di emergenza, emana gli atti e le ordinanze di protezione civile ed informa la popolazione su quanto deciso ed organizzato.
Può accadere che gli atti ordinari amministrativi non siano sufficiente al raggiungimento di alcuni scopo direttamente ricollegati alla tuela dei cittadini e si debba, pertanto, ricorrere allo strumento più forte a disposizione del Sindaco, cioè l’ordinanza necessitata o meglio conosciuta come contingibile ed urgente, che può essere utilizzata per determinati casi di tutela dell’incolumità e per motivi di protezione civile e necessariamente dovrà essere congruamente motivata.
Tale ordinanza deve raggiungere due obiettivi principali: rendere espliciti i suoi effetti ed evitare eventuali impugnazioni (con le relative responsabile collegate).
In caso di assoluta emergenza ed urgenza, il Sindaco può gestiore e predisporre di poteri del tutto eccezionali, tra cui:
– riforma del servizio sanitario nazionale;
– requisizione, occupazione d’urgenza della proprietà privata per grave necessità pubblica;
– adozione di provvedimenti cautelari per la tutela della salute pubblica;
– divieto potabilità acque destinate al consumo umano;
– forme speciali di smaltimento rifiuti;
– regolazione circolazione stradale.

In caso di emergenza, il Sindaco assume la direzione e il coordinamento dei mezzi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite da evento calamitoso; provvede a tutti gli interventi necessari e chiede l’intervento di altre forze e strutture quando l’evento non può essere fronteggiato con i mezzi propri e a disposizione del comune.
Per quanto riguarda le altre figure (o meglio istituzioni) aventi competenza in ambito di protezione civile, l’art. 2 L.N. 225/1992 definisce gli eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che possono essere fronteggiati mediante alcuni interventi posti in essere da singoli enti in via ordinaria (Comune); per intensità ed estensione debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari (Stato); per la loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato di più enti in via ordinaria (Provincia – Regione, tramite gli uffici territoriali di Governo).
Il Decreto Bassanini (10) descrive dettagliatamente i poteri conferiti alle Regioni e ai Comuni.
La Regione:
– predisporre programmi di previsione e prevenzione dei rischi, sulla base degli indirizzi nazionali;
– attuare interventi urgenti in caso di crisi determinata dal verificarsi o dall’imminenza di eventi calamitosi avvalendosi anche dei VVFF;
– indirizzare la predisposizione dei piani provinciali di emergenza in caso di eventi calamitosi;
– attuare interventi necessari per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite da eventi calamitosi;
– spegnere incendi boschivi;
– intervenire sull’organizzazione e sull’utilizzo del volontariato.

Per quanto concerne i compiti conferiti ai Comuni, si evidenziano:
– attivazione dei primi soccorsi alla popolazione e degli interventi urgenti necessari a fronteggiare l’emergenza;
– vigilanza sull’attuazione da parte delle strutture locali di protezione civile dei servizi urgenti;
– utilizzo del volontariato di protezione civile a livello comunale e/o intercomunale, sulla base degli indirizzi nazionali e regionali.

5. I livelli di coordinamento dell’attività di P.C. nelle maxi – emergenze

Il coordinamento nelle maxi emergenze avviene attraverso strutture operative organizzate a diversi livelli, fra di loro strettamente collegate.
DI.COMA.C. (Direzione di Comando e Controllo)
Rappresenta l’organo di Coordinamento delle strutture di protezione civile nell’area colpita.
C.C.S. (Centro Coordinamento Soccorsi)
E’ l’organo di coordinamento a livello provinciale e viene insediato presso la Prefettura. Deve individuare le strategie d’intervento per il superamento dell’emergenza razionalizzando le risorse disponibili a livello provinciale, attivando e coordinando i COM.
C.O.M. (Centro Operativo Misto)
E’ una struttura operativa intercomunale per la gestione ed il coordinamento degli interventi nei territori afferenti a più COC. Vi partecipano oltre ai rappresentanti dei comuni coordinati anche quelli delle strutture operative sovracomunali.
C.O.C.
E’ costituito presso ogni comune per la direzione ed il coordinamento in ambito comunale dei servizi di soccorso e di assistenza alla popolazione colpita.

6. Il C.O.C. e il C.O.M.

a) Il C.O.C.
Il Sindaco si avvale del Centro Operativo Comunale (C.O.C.) per la direzione e il coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alla popolazione stessa.
Requisiti fondamentali affinchè si possa istituire il COC sono fondamentalmente tre: Struttura antisismica dell’immobile, non vulnerabile a qualsiasi tipo di rischio; necessaria presenza di un piazzale per garantire parcheggi e manovra dei mezzi di varie dimensioni; Dovrà essere di facile accesso.
Il COC, per essere supportato e per garantire una migliore gestione, si avvale di funzioni di supporto:
– Funzione tecnico scientifica e di pianificazione, costituita da tecnici comunali, tecnici o professionisti locali, enti gestori di reti di monitoraggio, enti di ricerca scientifica.
– Funzione sanitaria, di assistenza sociale e veterinaria, costiutita dalla ASL di competenza, Croce Rossa Italiana e Volontariato socio sanitario.
– Funzione volontariato, costituita dalle Organizzazioni di volontariato di protezione civile.
– Funzione mateiale e mezzi, costituita da aziende pubbliche e private, Volontariato, CRI e Amministrazione locale.
– Funzione servizi essenziali, costituita dai tecnici comunali che mantengono aggiornata la situazione relativia all’efficienza e agli interventi sulle reti dei servizi essenziali (acquadotti, elettricità ecc).
– Funzione censimento danni, persone, cose, costituita da tecnici comunali, ufficio anagrafe, Polizia Locale, Comunità Montana, Regione, VVFF, Gruppi nazionali e Servizi tecnici nazionali.
– Funzioni strutture operative locali e viabilità, costituite da Forze dell’Ordine presentu sul territorio, Polizia Locale e VVFF.
– Funzione telecomunicazione, costituita da Enti gestori di reti di telecomunicazioni, radioamatori ecc.
– Funzione assistenza alla popolazione, costituita dall’Assessorato Regionale, Provinciale e Comunale, ufficio anagrafe e Volontariato.

E’ bene chiarire che le funzioni di supporto non sono rigide ed immutabili, ma possono essere modulate e adattate a seconda delle esigenze operative, del tipo di emergenza e delle risorse disponibili.

b) Il C.O.M.
Il Centro Operativo Misto ha il compito di coordinare sul campo le strutture del Servizio Nazionale di P.C. nell’ambito territoriale dei comuni di competenza.
Esso agisce su aree intercomunali e dunque su un’utenza di decine di migliaia di persone, opera organizzando ed attivando sinergie tra gli enti e le strutture presenti, razionalizzando l’uso delle risorse a disposizione ed indirizza ed organizza i soccorsi.
In un breve lasso di tempo, di circa 6 / 8 ore, i COM hanno il compito di strutturare ed attivare il sistema di risposta di protezione civile tramite l’attività delle funzioni di supporto, in maniera coordinata con il COC..
Tra gli ordini di problemi che un COM può trovarsi a dover risolvere si dovranno considerare la realizzazione e la gestione di interventi di assistenza alla popolazione colpita da eventi calamitosi, la valutazione degli effetti sul territorio, il progressivo ripristino delle attività di tipo sociale, economico e produttivo, ed infine garantire il ritorno alla normalità o almeno una normalità approssimativa.
Come per il COC, anche il COM è caratterizzato dalle funzioni di supporto.

7. Pianificazione dell’Emergenza e Piano di Protezione Civile Comunale
Pianificare una emergenza significa esperire una precisa quantità e qualità di attività consistenti nell’insieme delle procedure operative di intervento al fine di fronteggiare una qualsiasi calamità attesa in un determinato territorio.
Il Piano di Emergenza è il supporto operativo al quale il Sindaco si riferisce per gestire l’emergenza col massimo livello di efficacia. Posto che solo attraverso una precisa distribuzione di sforzi volti: -a conoscere le vulnerabilità territoriali ed antropiche, -ad organizzare una catena operativa finalizzata al superamento dell’evento, il Sindaco disporrà quindi di un valido riferimento che determinerà un percorso organizzato in grado di sopperire alla confusione conseguente ad ogni evento calamitoso.
Nel caso in cui non ci sia una pianificazione dell’emergenza, innumerevoli potrebbero essere gli scenari aventi natura del tutto negativa e pericolosa:

  • vulnerabilità del valore esposto
  • disinformazione della popolazione
  • assenza del coordinamento delle strutture operative e componenti di protezione civile territoriali
  • assenza dei linguaggi comuni per descrivere gli eventi
  • assenza di attività addestrative.

In relazione alle problematiche direttamente riconnesse alla situazione di emergenza, la valutazione degli effetti è determinante per conoscere l’entità dei problemi da affrontare e ridimensionare le risorse necessarie.
I problemi che più caratterizzano un momento emergenziale sono la gestione degli interventi di soccorso tecnico urgente, la realizzazione e la gestione di interventi di assistenza alla popolazione, la valutazione degli effetti sul territorio, il progressivo ripristino delle attività di tipo sociale, economico e produttivo, ed infine il ritorno alla normalità.
Quindi perché pianificare l’emergenza?
Durante il periodo ordinario, prepararsi a fronteggiare l’emergenza sin dalle fasi originarie, così da ottimizzare la gestione delle risorse disponibili e garantire una prima risposta operativa, soprattutto in relazione al soccorso e all’assistenza della popolazione.
I paini sono in continuo aggiornamento e debbono necessariamente tener conto della evoluzione dell’assetto territoriale e delle variazioni negli scenari attesi. Il piano deve essere sufficientemente flessibile al fine di essere utilizzato in tutte le emergenze, anche quelle impreviste, nonché semplice così da divenire rapidamente operativo (11).
Vari sono i livelli e gli organi addetti alla pianificazione:

a) A livello Nazionale:
Si devono necessariamente distinguere i Piani nazionali dai Programmi nazionali di soccorso.
I Piani nazionali descrivono gli scenari di evento ben definiti e contengono la previsione delle misure che tutti i soggetti coinvolti debbono adottare (12).
I Programmi nazionali di soccorso vengono redatti a prescindere dal singolo scenario d’evento e contengono l’organizzazione di protezione civile e gli elementi conoscitivi del territorio (13).
b) A livello Regionale:
Viene redatto il Piano di protezione civile regionale, predisposto dalla Regione e prevede criteri e modalità di intervento da seguire in caso di emergenza.
c) A livello Provinciale (ora Città Metropolitane):
Viene redatto il Piano di protezione civile provinciale che viene predisposto a livello provinciale sulla base degli indirizzi regionali.
d) A livello Comunale:
Piano di protezione civile comunale che viene approvato, e periodicamente verificato e aggiornato, dal Comune  sulla base degli indirizzi regionali.
Il Piano di P.C. Comunale viene redatto dal Comune di riferimento ed approvato con deliberazione consiliare secondo le indicazioni operative espresse dal Dipartimento della P.C. e sulla base degli indirizzi regionali (14).
Lo schema che viene preso in considerazione per delineare un piano di emergenza è il c.d. “Metodo Augustus”, che prevede tre elementi principali:
a) Parte Generale
La parte generale prevede la raccolta dei dati in merito al rischio (popolazione, edifici strategici, infrastrutture ecc) con la definizione dello scenario da predisporre, tra cui le aree di emergenza e l’ubicazione dei centri operativi.
b) Lineamenti della pianificazione:
In essa si indicheranno gli obiettivi per la risposta di protezione civile con l’individuazione dei vari responsabili.
c) Modello di intervento:
Caratterizzato dall’attivazione dei centri operativi e con la definizione delle varie procedure tra cui quella di individuazione dei responsabili di ogni funzione di supporto.

Il Piano deve rispondere necessariamente alle seguenti domande:
Quale eventi calamitosi possono ragionevolmente interessare il territorio comunale? Quali persone, strutture e servizi ne saranno coinvolti o danneggiati? Quale organizzazione operativa è necessaria per ridurre al minimo gli effetti dell’evento con particolare attenzione alla salvaguardia della vita umana? A chi vengono assegnate le diverse responsabilità nei vari livelli di comando e controllo per la gestione delle emergenze?
Al fine di soddisfare tutte queste necessità, numerose sono le azioni da intraprendere, tra cui la omogeneizzazione dei linguaggi e delle procedure, la conoscenza specifica dello scenario, informare la popolazione, svolgere attività addestrative ed adoperarsi per un impiego coordinato per le funzioni di supporto del COC e del COM e delle componenti di protezione civile.
È opportuno a questo proposito sottolineare un punto essenziale: il Piano deve essere redatto comunque sulla base delle conoscenze scientifiche possedute al momento, senza attendere studi in corso o futuri incarichi o perfezionamenti. Un piano veloce, sia pure impreciso e cautelativo, è meglio che nessun piano. Appena possibile, si farà una revisione dello stesso, lo si migliorerà, lo si completerà con più dati e più basi scientifiche.

Dott. Alberto Del Sordo

 

Note

(1) Come le Misericordie nate a Firenze tra il ‘200 e il ‘300 o i Vigili del Fuoco presenti da secoli nelle valli alpine

(2) Protocollo d’intesa tra Presidenza del consiglio dei Ministri – Dipartimento di protezione civile e Regione Puglia

(3) R.D.L. 1915/1919

(4) L.N. 996/1970

(4) L.N. 938/1982

(5) D. Lgs. n. 1 del 02/01/2018

(6) Partecipazione all’elaborazione di linee d’indirizzo nazionali e regionali per definizione di politiche di prevenzione strutturale dai rischi; partecipazione alla programmazione di interventi di mitigazione; esecuzione di interventi strutturali di mitigazione in cado di eventi calamitosi; azioni integrate di prevenzione strutturale e non strutturale

(7) Pianificazione di protezione civile; formazione degli operatori; esercitazioni; diffusione della cultura di protezione civile; informazione alla popolazione; comunicazione in emergenza; raccordo pianificazione di pc e pianificazioni territoriali e di gestione del territorio; autoprotezione; allertamento; applicazione della normativa tecnica

(8) www.celva.it

(9) Il Presidente del Consiglio dei Ministri lo nomina in caso di emergenza con poteri di coordinamento degli interventi e delle iniziative durante le situazioni emergenziali con l’obbligo di disporre di piani esecutivi relativi a misure e opere di emergenza

(10) D. Lgs. n. 112/1998

(11) L’art. 18 del Codice della protezione civile prevede che tutti i piani e i programmi di gestione, tutela e risanamento del territorio siano coordinati con i piani di protezione civile con particolare riferimento ai piani comunali e ai piani regionali di protezione civile

(12) Ad esempio Piano Vesuviano

(13) Ad esempio Programma nazionale di soccorso per il rischio sismico)

(14) Tale disposizione si intende valida anche per quanto concerne i piani intercomunali, disponendo la necessaria approvazione nei rispettivi consigli comunali interessati; i piccoli comuni, secondo l’art. 14 D.L. 78/2010 convertito in L. n. 122/2010 e s.m.i., esercitano in forma associata le proprie funzioni fondamentali, tra le quali è ricompresa la pianificazione di p.c. e di coordinamento dei primi soccorsi; anche nella L.N. 56/2014 al comma 112 è confermata la possibilità di pianificazione intercomunale di emergenza

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