Diritto internazionale

Il recesso dai trattati di disarmo e non proliferazione.

Gli accordi di disarmo e non proliferazione (che vedono anche la partecipazione dell’Italia) di solito includono una clausola standard con cui si consente a uno Stato di recedere nel caso in cui si verifichino “eventi straordinari” che mettono a rischio i suoi “interessi supremi”.

Lo standard è individuato nella formulazione dell’Art. X, par. 1, del Trattato sulla non proliferazioni delle armi nucleari, c.d. TNP) a tenore del quale “Each State Party shalle, in exercising its national sovereignty, have the right to withdraw from this Treaty if it decides that extraordinary events related to the subject matter of the Treaty have jeoparzied the supreme interests of its country. It shall give notice of such withdrawal to the Depositary three months in advance. Such notice shall include a statement of the extraoprdinary events that it regards as having jeopardized its supreme interests”.

Il testo sopra citato, tuttavia, non fornisce alcun elemento per chiarire che tipo di “eventi straordinari” possano giustificare una tale decisione, a parte la specificazione che devono essere “legati all’oggetto del trattato”. La valutazione della situazione critica che costringe a ritirarsi da un trattato di disarmo è lasciata allo Stato interessato.

Infatti, sembra difficile trovare canoni oggettivi, per valutare quali eventi potrebbero o meno mettere in pericolo gli “interessi supremi” di un paese. Tale valutazione è necessariamente lasciata al solo apprezzamento dello Stato interessato ed eventi simili potrebbero essere percepiti in modo diverso da Stati diversi, a seconda non solo della loro potenza militare o economica, ma anche delle loro condizioni politiche. Tuttavia, la parola “straordinario” – usata dalla maggior parte dei trattati per qualificare gli eventi che possono portare al ritiro – indica che dovrebbero essere “molto insoliti o notevoli”. L’interpretazione letterale della clausola di recesso prevede almeno questo elemento minimo, ma oggettivo, di valutazione.

Lo Stato che si ritira è tenuto a presentare una dichiarazione, indicando quali sono effettivamente gli eventi posti a fondamento del recesso, che devono assumere carattere di contingenza e non di futuribilità. Sebbene la valutazione sulla gravità della situazione che porta al ritiro è soggettiva, la dichiarazione dovrebbe sottolineare alcuni elementi oggettivi, in modo da rendere la decisione almeno plausibile per le altre parti.

Alla base della valutazione sulla congruità della motivazione vi è il principio di buona fede che permette di escludere la liceità del ritiro di uno Stato che adduca consapevolmente false ragioni, o esageri la rilevanza dei fatti per presentarli come “eventi straordinari”. La premeditazione o la preparazione artificiosa della decisione dovrebbe essere considerata come contraria alla buona fede.

Il ricorso alla clausola di recesso potrebbe essere un’alternativa all’invocazione delle norme generali sulla risoluzione dei trattati, qualora gli “eventi straordinari” consistano nella (presunta) violazione dello stesso trattato da parte di altre parti, o in un cambiamento fondamentale delle circostanze. La pratica recente fornisce alcuni esempi.

Un primo esempio si ravvisa nella recente controversia riguardante il trattato sulle forze nucleari a raggio intermedio (INF), concluso tra gli Stati Uniti e l’URSS nel 1987 e contenente la clausola standard di recesso, dove, a seguito di reciproche accuse, gli Stati Uniti e la Russia hanno dapprima dichiarato sospeso il trattato INF e successivamente (il 2 agosto 2019) gli Stati Uniti hanno addirittura annunciato la fine del trattato, dichiarando che “la Russia è l’unica responsabile della fine del trattato” in quanto “non è riuscita a tornare alla piena e verificata conformità attraverso la distruzione del suo sistema missilistico non conforme”.

Date le affermazioni radicalmente diverse delle parti, questo caso dimostra come il recesso dal trattato può essere più semplice se viene invocata la clausola corrispondente, anziché ricorrendo alle regole generali sulla sospensione o la rescissione per violazione.

Per quanto riguarda il TNP, invece, una pretesa di rescissione o sospensione per violazione porterebbe in discussione una delicata questione interpretativa, riguardante la struttura stessa di quel trattato: ossia il suo essere un corpo unico di norme, o piuttosto un accordo complesso, scindibile in tre diversi “pilastri”. Per chi segue quest’ultima interpretazione, il mancato rispetto del pilastro centrale del TNP (che si presume essere la non proliferazione) non potrebbe mai essere giustificato invocando il mancato rispetto da parte di altri Stati parte di uno degli altri pilastri. In effetti, il ricorso alla clausola di recesso potrebbe evitare di affrontare una tale questione.

Per quanto limitata nella quantità, la prassi statale mostra come la peculiare clausola di recesso negli accordi di disarmo sia in realtà interpretata come conferente un diritto autonomo di porre fine al trattato, prevalendo – come lex specialis – sulle norme generali di risoluzione dei trattati, qualora gli “eventi straordinari” consistano nella violazione del trattato o in un cambiamento fondamentale delle circostanze.

L’esito del ritiro dagli accordi di disarmo, tuttavia, difficilmente sarebbe quello di ripristinare la piena libertà d’azione di uno Stato, poiché questo potrebbe eventualmente essere vincolato da norme corrispondenti di diritto internazionale generale.

Ad esempio, uno Stato che si ritirasse dalla Convenzione di Parigi del 13 gennaio 1993 sulla proibizione dello sviluppo, della produzione, dell’immagazzinamento e dell’uso delle armi chimiche e sulla loro distruzione(CWC), non riacquisterebbe il diritto di usare queste armi.

Addirittura, a seguito delle ferme reazioni di molti Stati all’uso di armi chimiche in Siria, si è cominciato a ipotizzare che il divieto di usare armi chimiche in qualsiasi circostanza possa ormai aver raggiunto lo status di regola consuetudinaria. Tuttavia, ciò non implica ancora che anche il possesso di queste armi sarebbe vietato da una norma consuetudinaria, anche se un divieto totale di utilizzo dovrebbe ovviamente scoraggiare qualsiasi Stato ragionevole dall’acquisire, fabbricare o conservare gli oggetti vietati.

Inoltre, va sottolineato che secondo la regola generale codificata dall’art. 70 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, il ritiro non avrà effetti retroattivi.

Per quanto riguarda il TNP, lo Stato che si ritira sarà ritenuto responsabile della piena applicazione del trattato fino al momento in cui il ritiro avrà effetto, poiché il TNP mira ad assicurare a tutti gli Stati parti non nucleari che il loro diritto intrinseco alla ricerca e allo sviluppo in materia nucleare non sarà mai ostacolato e le potenze nucleari sono tenute a contribuire al rafforzamento delle capacità delle parti non nucleari meno avanzate.

A questo riguardo, la Corte internazionale di giustizia, nel proprio parere consultivo del 1996, non ha potuto riconoscere l’esistenza di una norma di diritto internazionale generale che proibisca l’uso di armi nucleari e, pertanto, non ha potuto “concludere definitivamente se la minaccia o l’uso di armi nucleari sarebbe lecito o illecito in una circostanza estrema di autodifesa, in cui sarebbe in gioco la sopravvivenza stessa di uno Stato”. Infatti, qualsiasi uso di questo tipo deve essere compatibile con i requisiti del diritto internazionale applicabile nei conflitti armati.

Un ritiro non effettuato nel rispetto delle norme del trattato in questione potrebbe essere considerato illegittimo, ma sarebbe comunque efficace. Lo Stato che ricorre ad un ritiro illegittimo, cessando di attuare il trattato, sarà responsabile della violazione materiale. Di conseguenza, nel caso dei trattati di disarmo, ogni parte rimanente avrebbe il diritto di reagire individualmente, sia secondo il diritto dei trattati che secondo il diritto della responsabilità dello Stato. Secondo il diritto dei trattati, non solo tutte le altre parti all’unanimità, ma anche ogni singolo Stato parte, potrebbero chiedere la sospensione del trattato, ma l’iniziativa si rivelerebbe chiaramente dannosa per lo scopo del trattato stesso.

Il ritiro dagli accordi di disarmo comporta una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale se lo Stato che si ritira è determinato a usare, fabbricare o acquisire alcune armi proibite. A titolo esemplificativo, si deve ricordare come dopo la sua uscita dal TNP, nel 2003, la Corea del Nord ha annunciato di essere uno Stato nucleare e di possedere la bomba atomica. Ha poi effettuato una serie di test nucleari e lanci di missili. La situazione ha portato all’intervento del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, che ha adottato diverse risoluzioni nell’ambito del capitolo VII, imponendo sanzioni economiche, molte delle quali mirate a colpire i dirigenti della Corea del Nord, responsabili del regime e del programma nucleare.

In definitiva, non v’è dubbio che i trattati di disarmo e di non proliferazione limitino le opzioni militari degli Stati parte, influenzando direttamente la loro posizione di difesa. Sebbene servano a scopi umanitari, questi accordi sono inevitabilmente intrecciati con il diritto all’autodifesa. Tenendo presente ciò, sembra ragionevole sostenere che l’attuale e uniforme prassi di prevedere una clausola di recesso può essere letta come la conferma che tali accordi – per la loro stessa natura – comunque debbano esplicitamente riconoscere il diritto di ogni Stato parte ad abbandonare il trattato, nel caso in cui “eventi straordinari” – legati alle esigenze di difesa – colpissero i suoi “interessi supremi”. La durata permanente degli accordi non fa che rafforzare l’argomento.

Inoltre, la considerazione della natura legata alla difesa degli accordi di disarmo e non proliferazione permette di superare il possibile argomento a contrario, secondo cui la pratica di prevedere una clausola di recesso esplicita fornisce la prova della necessità di conferire alle parti un diritto che altrimenti mancherebbe. Ad ogni modo, si tratterebbe di uno strumento per rafforzarne l’efficacia, dato che, in assenza di norme esplicite, il ricorso alla denuncia unilaterale sarebbe molto più imprevedibile. Infatti, poiché lo Stato interessato sarebbe il giudice ultimo dei motivi di recesso, sorge la necessità di prevenire o dissuadere gli Stati parte da azioni abusive o in malafede.

Secondo il principio generale di buona fede, la dichiarazione che “eventi straordinari” inducono uno Stato a ritirarsi dovrebbe essere il più chiara e specifica possibile, per evitare di minare la fiducia degli altri Stati parte e prevenire una reazione a catena. A tal fine, sarebbe opportuno anticipare la necessità di portare la questione ad una discussione a livello multilaterale, eventualmente con il coinvolgimento del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.

Avv. Vincenzo Maria Scarano

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *