Beni Culturali

La tutela del patrimonio archeologico nei centri storici italiani

Parte del nostro patrimonio archeologico, rivelato o ancora nascosto, è custodito dai depositi stratigrafici al di sotto delle città attuali, soprattutto in corrispondenza del nucleo più antico. Qui spesso gli interventi di manutenzione, ordinaria e straordinaria, di costruzione ex novo e di restauro possono scontrarsi con preesistenze di rilevanza archeologica, storico-artistica e culturale che documentano l’evoluzione dell’abitato, beni culturali, che indipendentemente dal loro pregio artistico sono testimonianza storica di un’epoca, come si affermava nella Dichiarazione XXII della Commissione Franceschini. In un contesto urbano pluristratificato è pertanto importante pensare – specie laddove si programmino interventi che interferiscono con suolo e sottosuolo – un progetto di archeologia per la città, finalizzato a individuare e interpretare, a salvaguardare e restituire il palinsesto delle forme insediative che, nel tempo, sono andate a comporre, in una stratificazione sia verticale sia orizzontale, la forma urbana attuale. Nella sua continuità di vita, tale forma che è da ritenersi provvisoria e pone all’attenzione una serie di criticità: l’esigenza di conoscere, il dovere di tutelare e di conservare, l’opportunità di valorizzare. Ciò può essere garantito con appropriati interventi di archeologia urbana e archeologia privata, ma se eventuali operazioni di manutenzione, di costruzione o restauro nel centro storico vengono eseguiti dai privati, esiste un vademecum che indichi una buona prassi che legittimi gli interventi da eseguire, o nel caso li limiti, e tuteli il potenziale patrimonio che può emergere? Cosa dice la normativa nazionale e locale rispetto ai centri storici e alla tutela del loro patrimonio? Quali sono i vincoli e le autorizzazioni a cui riferirsi per assicurare interventi a norma di legge e che non incorrano in eventuali danneggiamenti e dispersioni del patrimonio archeologico.

I centri storici nella normativa italiana: tentativi di definizione e disposizioni
A fronte di un intricato corpus legislativo che forse lascia troppe vie aperte a libere interpretazioni risponde la produzione di regole e piani attuativi comunali spesso altrettanto intricati, su cui va a innestarsi la pianificazione urbanistico-ambientale a tutela e salvaguardia sia dei singoli monumenti che dell’intero assetto ambientale e architettonico che costituisce l’orditura primaria degli agglomerati storici e dei nuclei di antica origine, o almeno si è tentato. È necessario partire dal presupposto che sia assente una vera e propria definizione giuridica di “centro storico” così come non esiste una disciplina ad hoc per i centri storici. Ciò è da imputarsi principalmente alle difficoltà riscontate nel momento in cui si è tentato di circoscrivere l’oggetto della tutela, ne è derivata così una nozione non ben definita. Nella legge 1089 del 1939 viene ignorata la questione dei centri storici, mirando sostanzialmente a una tutela dei singoli monumenti a prescindere dal contesto ambientale in cui erano inseriti. Si può riscontare un primo vero momento di considerazione dei centri storici da parte del legislatore con la Legge Ponte del 6 agosto 1967 n.765, dove all’art.17, si introduce una forma di tutela che finalmente guardava ai complessi ambientali, “agglomerati urbani aventi carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale”, e non soltanto ai singoli immobili di particolare interesse. Nello stesso anno della succitata L. 765/67, il Ministero dei Lavori Pubblici tentò, a titolo esclusivamente orientativo, con circolare 28 ottobre 1967 n.3210, una definizione di detti agglomerati, riferendosi: a) alle strutture urbane in cui la maggioranza degli isolati contengono edifici costruiti in epoca anteriore al 1860, anche in assenza di monumenti o di edifici di particolare valore artistico; b) alle strutture urbane racchiuse da antiche mura in tutto o in parte conservate, ivi comprese le eventuali propaggini esterne che rientrino nella definizione di cui sopra (punto a); c) alle strutture urbane realizzate anche dopo il 1860, che nel loro complesso costituiscono documenti di un costume edilizio altamente qualificato. In tali termini l’area del centro storico sarebbe di più facile definizione, però non si ravvisano altrove simili riferimenti. Un tentativo di determinare la nozione di centro storico si trova nel D.M. 2 aprile 1968 n.1444 all’art.2, nel quale si definiscono le “zone omogenee”, in particolare alla lettera A), dove si parla delle “parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi”. Nella seconda metà degli anni Sessanta, la Dichiarazione XL della cosiddetta Commissione Franceschini (1) era dedicata ai centri storici in quanto si riteneva utile fornire una definizione specifica di questo particolare bene culturale, in tale dichiarazione si affermava che “sono da considerare centri storici urbani quelle strutture insediative urbane che costituiscono unità culturali o parte originaria e autentica di insediamenti che testimoniano i caratteri di una viva cultura urbana”. La finalità di questa dichiarazione era quello di ricomprendere nella definizione di bene culturale sia i centri storici racchiusi, come parti più antiche, in una struttura più estesa, sia quelli costituenti un insediamento abitativo in sé compiuto, quali i casi di paesi e piccole città non soggette a recente processo di espansione. In riferimento alla tutela dei centri storici, inoltre, la Dichiarazione XL affermava che avrebbe dovuto trovare attuazione mediante misure cautelari – ossia nella temporanea sospensione di attività edilizie – e definitive mediante i piani regolatori. La nozione di centro storico così come espressa dalla Commissione non trova un reimpiego in alcuna normativa successiva in materia, ma è possibile riscontrare la prassi in termini di tutela così come veniva suggerita nella Dichiarazione. Oggi, nel vigente Codice Urbani, i centri storici sono definiti quali beni paesaggistici o culturali di notevole interesse pubblico – ai sensi dell’art. 136 lett. c) del D.Lgs. n. 42/2004 –, dove si parla di “complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici”.
È chiaro che su tale tema sarebbe auspicabile una revisione legislativa e in questa direzione si muove il DDL. 970 “Disposizioni in materia di tutela dei centri storici, dei nuclei e dei complessi edilizi storici” – presentato a novembre 2018 e attualmente in corso di esame in Commissione permanente “Territorio, ambiente, beni ambientali” – che, per la prima volta, estende il concetto di «tutela» da singoli monumenti ai centri storici, visti nel loro complesso; e nello specifico, l’art.1 definisce l’importanza dei centri storici, dei nuclei e dei complessi edilizi identificati nell’insediamento storico, quale risulta dal nuovo catasto del 1939, come testimonianza più ampia, materiale e immateriale, avente valore di civiltà, del patrimonio culturale della nazione. Inoltre l’art.2 comma 1, alla data di entrata in vigore della suddetta legge, i centri storici, i nuclei e i complessi edilizi, di cui all’art.1, sono dichiarati beni culturali d’insieme e soggetti alle misure di protezione e di conservazione di cui al capo III della parte seconda del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio.
Le attività relative agli interventi in materia di urbanistica ed edilizia sul territorio comunale, compresi quindi i centri storici, ossia la zona territoriale omogenea A, sono disciplinati dal locale Regolamento Edilizio, oltre che dalle leggi statali e regionali e dai regolamenti applicabili in materia, nonché dalle Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.) del Piano Regolatore Generale (P.R.G.) e degli strumenti urbanistici vigenti, che devono tenere conto delle testimonianze storico-artistiche presenti nell’area e della loro tutela.

La tutela sul centro storico: vincoli e autorizzazioni
Si rende, tuttavia, necessaria un’osservazione relativa al reale grado di tutela riservato alle zone considerate di pregio storico e artistico, poiché così posta la definizione può essere letta in maniera equivoca, ossia che i centri storici solo perché tali siano soggetti a vincoli culturali o siano dichiarati “immobili ed aree di notevole interesse pubblico” ai sensi dell’art. 136 D.Lgs. 42/2004. Sebbene lo stesso Decreto legislativo del 2004 all’art.142 (e modifiche successive) riconosca delle “aree tutelate per legge”, derivante dalla L. 431/85 meglio nota come Legge Galasso, dove si riscontra un’estensione in automatico dell’applicazione del vincolo di notevole interesse pubblico (2), avente oggi valore paesaggistico, con riferimento a una serie di zone territoriali (3).
Nello specifico, i centri storici ricadono nella zona territoriale omogenea A, e pertanto, ai sensi del D.Lgs. 42/2004, non rientrano tra le aree tutelate per legge. Essi possono essere riconosciuti tra gli immobili e le aree di notevole interesse pubblico, ex art. 136 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, qualora sia stata effettuata la dichiarazione di notevole interesse pubblico nei termini e modalità prevista dalla legge; inoltre, si è espresso in merito il Consiglio di Stato nella sentenza n.9536 del 2009, in cui si evince che, in assenza di apposito vincolo ministeriale riguardante espressamente il centro storico cittadino, emanato ai sensi dell’art. 136 D.Lgs. 42/2004, “non è ipotizzabile l’applicazione delle disposizioni del Codice dei beni culturali sul particolare procedimento autorizzatorio degli interventi edilizi che abbiano oggetto immobili ivi collocati salvo che il vincolo abbia come fondamento in una previsione di piano”. Dunque un centro storico, per diventare oggetto del particolare regime di tutela previsto dal Codice Urbani con la conseguente applicazione di vincolo paesaggistico per notevole interesse pubblico, deve essere vincolato con specifico provvedimento emanato dal Ministero oppure oggetto di apposita previsione nel Piano Paesaggistico Regionale. Di fatto, non mancano eccezioni e varianti a cui bisogna fare attenzione per lavori edilizi, di qualsiasi tipo, anche di manutenzione ordinaria, senza autorizzazione all’interno di centri storici non espressamente vincolati perché inadempienze possono far scattare il reato edilizio con pene piuttosto significative, ai sensi dell’art.169 D.Lgs. 42/2004.
È bene sapere che esiste la particolare categoria di vincoli ope legis riferiti ai beni culturali: questi, essendo edifici presumibilmente di particolare pregio oppure testimonianza di un periodo o di un avvenimento storico, rendevano necessario, secondo il legislatore, un meccanismo automatico di “attenzione” da porre in determinate condizioni. Nelle normative del 1939 (e del 1909) questo livello di attenzione si stabilisce in base al tipo di proprietà, ossia se questa è pubblica o di Enti istituiti, e se l’oggetto di tutela è stato creato da un autore non più vivente o sia in essere da più di settanta anni di età, allora “automaticamente” diventa “attenzionato”. Secondo questo principio nell’ambito dei vincoli ope legis, bisogna fare attenzione alle vie e piazze pubbliche, soprattutto quelle di un centro storico appunto, poiché anch’esse, realizzate da più di settant’anni ed essendo ovviamente beni pubblici, godono del medesimo regime vincolistico: questo concetto è stato chiaramente confermato di recente dalla Cassazione Penale in diverse sentenze (4) riferite a lavori eseguiti in simili condizioni e senza aver acquisito la preventiva autorizzazione della Soprintendenza. Nella sentenza 31521/2020 si sostiene infatti che “le pubbliche piazze, vie, strade e altri spazi urbani, laddove rientranti nell’ambito dei Centri Storici, ai sensi del comma 1 e del comma 4, lettera g), dell’articolo 10 del d.lgs. 42/2004, sono qualificabili come ‘beni culturali’ indipendentemente dall’adozione di una dichiarazione di interesse storico-artistico ai sensi degli artt. 12 e 13 del Codice Urbani e che tali beni appartenenti a soggetti pubblici sono, quindi, da considerare beni culturali ope legis, rispetto ai quali trovano necessaria applicazione le norme di tutela di cui alla Parte II del Codice, fino a quando non intervenga una espressa verifica di interesse in senso contrario” (5), e come si può leggere anche in una sentenza del TAR Lazio (6): “l’area in questione ricade nell’ambito della Città Storica per cui, ai sensi dell’art.10, c. 4, lett. g) del D.Lgs n. 42 del 2004, essa è soggetta a disposizioni di tutela fino alla effettuazione della verifica di interesse”. Tale verifica ha lo scopo di accertare se l’interesse culturale del bene presunto dalla legge sussista effettivamente e, in caso negativo, si andrebbe a rimuovere la qualifica di bene culturale.
Si deve anche tenere in conto un altro aspetto quando si parla di vincoli, ed è una condizione che si potrebbe riscontrare in un centro storico, ossia l’attivazione di una “tutela indiretta”, definita dall’art.45 del Codice – Prescrizioni di tutela indiretta – che introduce la Sezione III del Capo III (Protezione e conservazione) dedicata ad “Altre forme di protezione” e che riprende l’art. 49 del Testo Unico del 1999. Per vincolo indiretto si intende quella serie di prescrizioni limitative che vengono imposte a beni diversi da quello culturale oggetto di tutela, che si trovano in relazione spaziale con quest’ultimo. L’istituto del “vincolo indiretto” è finalizzato alla tutela dei caratteri e del contesto del bene soggetto al vincolo diretto, assicurandone – attraverso prescrizioni destinate alle aree o agli edifici circostanti e non necessariamente confinanti – il mantenimento dell’integrità, della prospettiva, della luce, delle condizioni di ambiente e decoro. (7) Ai sensi dell’art.45 del Codice tali prescrizioni vengono recepite dagli enti pubblici territoriali nei regolamenti edilizi e negli strumenti urbanistici. Interventi su un immobile non necessariamente vincolato e situato in una zona omogenea A, non è materia di semplice trattazione proprio perché sono in ballo una serie di variabili, che spesso si ignorano e sottovalutano.
È evidente che la normativa di tutela sia un’ingarbugliata matassa che bisogna far attenzione a trattare per raggiungere il bandolo. Non c’è una regola fissa e universalmente valida, dunque bisogna rivolgersi agli uffici di competenza e confrontarsi con quanto le norme dispongono per il proprio Comune.

Dott.ssa Sara Foti Sciavaliere

 

NOTE

(1) La legge 26 aprile 1964 n. 310, istituì, su proposta del Ministro della Pubblica Istruzione, una Commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio. Questa Commissione concluderà i suoi lavori nel 1966 ed è conosciuta anche come “Commissione Franceschini” dal nome del suo presidente, Francesco Franceschini. Le proposte di tale Commissione si suddivisero in 84 “Dichiarazioni”; le prime riguardano i profili generali della materia (da 1 a 21), le altre sono suddivise in quattro grandi categorie: i beni archeologici (22-31), i beni artistici e storici (32-38), i beni ambientali (che comprendono anche i centri storici, 39-49), i beni archivistici (50-53), i beni librari (54-57). Le ultime dichiarazioni si occupano di materia amministrativa e finanziaria.

(2) a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare; b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi; c) i fiumi, i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna; d) le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole; e) i ghiacciai e i circhi glaciali; f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi; g) i territori coperti da foreste e da boschi; h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici; i) le zone umide incluse nell’elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448; l) i vulcani; m) le zone di interesse archeologico individuate alla data di entrata in vigore del presente codice.” Al comma 2 del medesimo articolo, tuttavia, viene specificato che tale estensione del vincolo non si applica: “per i Comuni provvisti di strumenti urbanistici, per le zone territoriali omogenee A e B (alla data del 6 settembre 1985, ai sensi L. 431/85), e per i Comuni sprovvisti di detti strumenti, ai centri edificati perimetrati (ex art.18 L.865/1971).

(3) Le zone territoriali omogenee sono formalmente introdotte dall’art. 17 legge 6 agosto 1967 n. 765 e in seguito disciplinate dall’art. 2 del Decreto Ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, sono le zone in cui viene diviso un territorio comunale, nell’ambito della cosiddetta zonizzazione, all’interno del quale ogni zona presenta dei limiti diversi che vincolano ogni tipo di intervento in tale area. Esse sono vincolate dai piani regolatori generali di ciascun comune e dagli standard urbanistici definiti nel decreto ministeriale del 1968.

(4) Cassazione penale, sezione III, sentenza 11 novembre 2020, n. 31521, a cui sono collegate anche le sentenze 31763/2020 e 31521/2020.

(5) Cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 5934/14 ; TAR Salerno, Sez. I, sent. n. 517/2016; TAR Veneto, Sez. III, sent n. 927/2018.

(6) TAR Lazio, sez. II, sent. n. 1233/2017.

(7) Proprio per assicurare al bene culturale il necessario spazio di valorizzazione e di adeguato godimento pubblico, l’istituto della tutela indiretta venne previsto già dalla L.364/1909, dove il disposto dell’art.14 (in parte modificato dalla L.688/1912) riservava all’autorità governativa, nei casi di nuove costruzioni, ricostruzioni, piani regolatori, la facoltà di dettare prescrizioni di misure, distanze ed altre norme necessarie “affinché le nuove opere non danneggino la prospettiva e la luce richiesta dai monumenti”. L’istituto sarà poi ripreso dall’art.21 della L.1089/1939, dove alla finalità di tutela della prospettiva e della luce, verranno aggiunti i concetti di integrità e preservazione delle condizioni di ambiente e decoro.

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