Diritto Amministrativo e contabile

Danno erariale: definizione e nuovi orizzonti.

1.     Sommario; 2. Nozione, presupposti ed elementi costitutivi; 3. Responsabilità dei dipendenti pubblici; 4. Il Danno erariale come disservizio e danno all’immagine; 5. La responsabilità erariale dopo il d.l. “semplificazioni”

 

  1. Sommario

Nell’ambito della presente trattazione verranno analizzati gli elementi che caratterizzano il danno erariale, la sua definizione nonché l’approfondimento dell’istituto alla luce delle più recenti pronunce giurisprudenziali.

I presupposti della responsabilità amministrativa della Pubblica Amministrazione sono la condotta realizzata dal dipendente pubblico con dolo o colpa grave, la sussistenza di un rapporto organico o di servizio tra il pubblico dipendente e la Pubblica Amministrazione, l’inadempimento degli obblighi derivanti dal rapporto di servizio, il nesso di causalità tra la condotta e il danno.

Verrà analizzata l’evoluzione del concetto di rapporto di servizio, concludendo che non conta davvero la natura dello strumento contrattuale pubblico o privato con cui si è instaurato tale rapporto, ma la finalità.

È bene evidenziare che, a seguito dell’introduzione del nuovo codice di giustizia contabile è stato abrogato il primo periodo dell’art. 17 comma 30 ter  D.L. n. 78/2009 lasciando, tuttavia, in vigore il secondo periodo contenete la limitazione dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine.

Inoltre è stato abrogato l’art. 7 L. n. 97/2001 che rinviava ai casi in cui il Pubblico Ministero contabile poteva esercitare l’azione del risarcimento del danno.

Pertanto è rimasta in vigore la norma che limita i casi in cui è possibile esercitare l’azione di responsabilità per danno all’immagine ma è stata abrogata la disposizione a cui si faceva rinvio per individuare i casi specifici.

 

  1. Nozione, presupposti ed elementi costitutivi

Il danno erariale può essere definito come il danno sofferto dalle finanze pubbliche a causa del comportamento antigiuridico, doloso o colposo, del soggetto legato all’amministrazione da un rapporto di servizio[1].

La responsabilità amministrativo-contabile, in termini generali, è strutturata in modo analogo alla ordinaria responsabilità civile ex art. 2043 cod. civ., fatte salve tre peculiarità tipizzanti la fattispecie: la qualificazione del soggetto autore del danno, il quale deve essere legato alla pubblica amministrazione da un rapporto di impiego o da un rapporto di servizio, la natura del soggetto danneggiato, che deve essere una pubblica amministrazione, la natura del danno, che deve essere causato nell’esercizio di pubbliche funzioni o in circostanze legate da occasionalità necessaria con lo svolgimento di pubbliche funzioni.

Il danno di cui dà notizia la Corte dei Conti non emerge solo a fronte di una condotta “contra ius”, ma può riscontrarsi anche nel momento in cui ci si trovi di fronte ad una condotta che, pur prevista da specifiche regole, si palesi inopportuna in riferimento a norme o principi giuridici generali di grado maggiore, o non conforme all’ottenimento di esiti utili, e causa di dispendio o di perdita di pubbliche risorse.

Il danno erariale, con la condotta e il nesso di causalità che lega la condotta al danno, costituiscono gli elementi oggettivi della responsabilità erariale.

L’art. 82, comma primo, della legge di Contabilità generale dello Stato dispone, al riguardo, che «l’impiegato che per azione od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio delle sue funzioni, cagioni un danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo».

L’art. 18, comma 1, dello Statuto degli impiegati civili dello Stato prevede l’obbligo per i dipendenti pubblici di risarcire, l’amministrazione dei «danni derivanti da violazione di obbligo di servizio».

Le varie disposizioni sopra esaminate, quali l’art. 82 del R.D. n. 1214/1934, l’art. 18 del d.P.R. n. 3/1957 e l’art. 52 del R.D. n. 2440/1923, parlano, in generale, di «danno» o di «danni» provocati all’amministrazione, senza però specificare che cosa si debba intendere per danno, e in modo particolare per danno erariale.

Anche il codice civile nulla dispone al riguardo, parlando sia all’art. 2043, sia all’art. 2059 genericamente di danno[2]. Attingendo ai concetti di danno emergente, quale «perdita subita», e di lucro cessante, quale «mancato guadagno», di cui all’art. 1223 c.c., il danno erariale può essere definito sia come un «indebito esborso di denaro pubblico», in quanto ad esso non corrisponde nessuna utilità acquisita, sia come un «mancato introito di denaro nelle casse della pubblica amministrazione».

Quindi, come ogni pregiudizio economico, anche il danno erariale va valutato nelle componenti civilistiche del danno emergente e del lucro cessante ex art. 1223 c.c.

Mentre la nozione di danno è consolidata in dottrina e giurisprudenza, ad essere fonte di dubbio è la sua qualificazione come erariale. Da essa discendono conseguenze sia sostanziali che processuali: sostanziali in quanto sarà necessario individuare la tipologia di responsabilità cui ascrivere il danno, sia essa amministrativa ovvero contabile, per determinare il danno risarcibile; processuali poiché la conoscenza delle questioni attinenti al danno erariale è riservata alla giurisdizione della Corte dei conti.

In mancanza di tipizzazione legislativa[3], la nozione di «danno erariale» è stata delineata gradualmente dalla dottrina e dalla giurisprudenza.

Innanzitutto è essenziale la qualifica di pubblico dipendente o amministratore del soggetto agente, oltre all’occasionalità necessaria della percezione delle somme per l’espletamento di compiti istituzionali.

Passando ad esaminare la condotta, va ricordato che presupposto per il danno erariale è la condotta illecita, non già l’atto illegittimo. La condotta che determina il danno deve essere una condotta, omissiva o commissiva, illecita[4]. Non consegue responsabilità amministrativa se la condotta non è libera, cioè in mancanza di capacità di intendere e di volere, in stato di necessità o di legittima difesa.

La responsabilità è esclusa anche quando la condotta sia stata posta in essere in ossequio ad un ordine del superiore gerarchico competente, salvo che il sottoposto non abbia omesso di esercitare il proprio diritto-dovere di rimostranza in presenza di ordine palesemente illegittimo.

Relativamente alla condotta, poi, si applica il principio della insindacabilità delle scelte discrezionali, che si evince dall’art. 1, primo comma, della legge di riforma della Corte dei conti n. 20 del 1994. Il giudice contabile, dunque, non può sostituirsi al dirigente nella valutazione circa le scelte migliori da adottare nel caso concreto, piuttosto che circa gli strumenti migliori da impiegare.

Ma la cognizione giuscontabile si estende, perciò, anche agli atti formalmente leciti ma ciò nonostante sconvenienti o irrazionali secondo la comune esperienza amministrativa. Esemplificando, sono stati ritenuti sindacabili, gli atti compiuti da organi incompetenti, gli atti contra legem, quelli palesemente irragionevoli, quelli altamente diseconomici, quelli arbitrari, nonché quelli recanti ordinazioni irregolari di spesa[5].

Sia relativamente alla responsabilità amministrativa che a quella contabile, assume rilievo l’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave, mentre le condotte ascrivibili a colpa lieve non comportano responsabilità del dipendente pubblico[6].

Per valutare la sussistenza della colpa grave, non basta fare riferimento alla diligenza del bonus pater familias, bensì alla diligenza qualificata richiesta dalla natura e dalle caratteristiche dell’attività esercitata.

Deve trattarsi di errori inescusabili per la loro grossolanità, assenza di cognizioni fondamentali, difetto del minimo di perizia tecnica, esperienza e capacità professionale[7]. Il dolo qui menzionato coincide con la nozione penalistica di cui agli articoli 42 e 43 cod. pen.[8], cioè con la previsione e la volontà del danno come conseguenza della condotta.

Autonomo rispetto all’elemento psicologico è il nesso di causalità tra condotta ed evento.

La Corte dei conti, in merito, ha accolto l’orientamento espresso dalla Cassazione penale, più in particolare rifacendosi al principio della condicio sine qua non, che individua la causalità nella circostanza senza la quale non si sarebbe verificato l’evento, al principio della causalità adeguata, secondo il quale c’è causalità quando l’evento è conseguenza della condotta secondo l’id quod plerumque accidit[9], o ancora al principio della causalità umana, che prevede l’esclusione del nesso causale ad opera di fatti imprevedibili o atipici.

Il nesso causale, o l’elemento soggettivo, viene meno in presenza di cause di giustificazione, anche queste di derivazione penalistica, come ad esempio l’incapacità di intendere e di volere, il caso fortuito e la forza maggiore, l’adempimento di un dovere e l’esercizio di un diritto, lo stato di necessità e la legittima difesa.

Relativamente al danno erariale, considerando solamente l’elemento oggettivo, si può affermare che il danno erariale è rappresentato dal deterioramento o dalla perdita di beni o denaro dell’amministrazione, ovvero dal mancato conseguimento di incrementi patrimoniali in capo all’amministrazione.

Il danno come sopra delineato può poi esplicitarsi in un danno diretto ovvero in un danno indiretto.

Costituisce danno erariale diretto il danno causato direttamente all’amministrazione, sotto forma di una perdita o di un mancato incremento patrimoniale.

Rappresenta danno erariale indiretto, invece, la somma di denaro che l’amministrazione abbia dovuto corrispondere al privato cittadino danneggiato dall’operare di un soggetto legato ad essa da un rapporto di servizio.

Infine, in considerazione di un ultimo elemento, il carattere essenziale del danno erariale era la patrimonialità: il danno doveva necessariamente assumere un carattere prettamente di valutazione economica.

Il concetto di danno erariale cede il passo a quello del più ampio «danno pubblico», che oltre alla lesione patrimoniale ricomprende la lesione di interessi generali di natura pubblica, comunque suscettibili di valutazione economica.

 

  1. Responsabilità dei dipendenti pubblici

Con il termine responsabilità si intende una situazione giuridica in cui il soggetto che ha compiuto un comportamento antigiuridico è chiamato a risponderne mediante l’applicazione di una sanzione.

La responsabilità può essere civile, penale o amministrativa:

  • la responsabilità civile si concretizza nel risarcimento di un danno ingiusto provocato ad un soggetto;
  • la responsabilità penale si manifesta quando il comportamento dei soggetti, persone fisiche, leda interessi tutelati dall’ordinamento giuridico;
  • la responsabilità amministrativa si ha quando il dipendente pubblico per inosservanza dolosa o colposa degli obblighi di servizio cagiona un danno alla PA quale conseguenza diretta e immediata della condotta lesiva e tale danno risulta risarcibile.

Dal rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione, nascono pertanto, specifici doveri dei soggetti la cui violazione comporta a carico del trasgressore responsabilità civile, penale e amministrativa, l’art. 28 della Costituzione afferma che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative degli atti compiuti in violazione dei diritti.

La responsabilità patrimoniale come detto si articola a sua volta in:

  • responsabilità amministrativa è quella del dipendente che è tenuto al risarcimento di un danno ingiusto cagionato al patrimonio dell’amministrazione;
  • responsabilità contabile è quella del dipendente che riveste la qualifica di agente contabile;
  • responsabilità civile verso i terzi è quella che dipendente che cagiona un danno a terzi estranei all’amministrazione ex art. 2043 c.c.

La responsabilità amministrativa è quella in cui incorre il funzionario o l’impiegato che per inosservanza dolosa o colposa dei suoi obblighi di servizio abbia cagionato un danno alla PA identificato in un danno risarcibile quale conseguenza immediata e diretta della condotta in oggetto.

Elementi che la qualificano, oltre che dai rapporti di servizio, sono: la condotta illecita, il dolo o la colpa (elementi psicologici), il danno e il nesso di casualità.

La responsabilità amministrativa trova la sua statuizione nella Legge di Contabilità di Stato R.D. 2440/1923 in particolare agli artt. 82 e 83.

La responsabilità contabile è quella posta a carico dei dipendenti pubblici che hanno la qualifica di agenti contabili.

La responsabilità contabile ha gli stessi elementi costitutivi della responsabilità amministrativa, inoltre la legge però pone a carico degli agenti contabili l’obbligo della resa del conto della gestione al fine della sottoposizione al giudizio del conto.

L’art. 178 R.D. 827/1924 individua le figure di agente contabile che ha sua volta può essere di diritto (individuato tramite un provvedimento di nomina) oppure di fatto (che ha il maneggio di denaro o beni pubblici per sua iniziativa o necessità.

La responsabilità civile verso i terzi è la responsabilità solidale del pubblico impiegato con l’amministrazione nel caso di un danno ingiusto cagionato nei confronti del cittadino (art. 28 Cost.) per il quale quest’ultimo può escutere a sua scelta sia l’amministrazione che l’impiegato agente.

La responsabilità dell’Amministrazione è una responsabilità diretta al pari dell’impiegato agente, che viene meno solo nel caso di condotta dolosa da parte di quest’ultimo. L’Amministrazione ha potere di rivalsa nei confronti del dipendente con l’azione di rivalsa.

Ai sensi dell’art. 23 del T.U. Impiegati civili dello Stato l’impiegato è responsabile verso i terzi solo per danni ad essi arrecati agendo con dolo o colpa grave, perché in caso di colpa lieve ne risponde esclusivamente l’Amministrazione.

Non vi è vincolo di solidarietà quando al contrario l’impiegato agente agisce dolosamente per il conseguimento di un atto illecito per l’ordinamento giuridico.

Ai sensi dell’art. 29 reg. cont. è esclusa:

  • quando l’impiegato ha agito per legittima difesa di se o altri;
  • quando è stato costretto all’azione o omissione dannosa da violenza fisica esercitata sulla persona;
  • quando ha agito perché costrettovi dalla necessità di salvare sé o altri dal pericolo attuale di un danno grave alla persona ed il pericolo non è stato da lui volontariamente causato, né era altrimenti evitabile.

Con l’art. 21 del D.L. 76/2020 e smi è stata limitata, fino al 30 giugno 2023, la responsabilità amministrativa per danno erariale ai casi in cui la produzione del danno è dolosamente voluta dal soggetto che ha agito, ad esclusione dei danni cagionati da omissione o inerzia. L’intento del Legislatore con la norma in oggetto è quello di favorire l’azione amministrativa spesso oggetto di comportamenti astensivi dovuti alla “paura della firma” da parte dei funzionari tesi a scongiurare ipotesi di responsabilità erariale in caso di “errori” commessi nell’esercizio delle funzioni.

la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso.

La previsione normativa trova fondamento nella necessità di gestire in modo efficiente ed efficace le risorse del PNNR.

I dipendenti pubblici sono assoggettati alla responsabilità penale quando la violazione dei doveri d’ufficio si configura come una violazione dell’ordine giuridico generale.

I reati che possono essere commessi dai dipendenti pubblici possono essere:

  • reati propri quando la qualità di dipendente pubblico è necessaria per la configurazione del reato;
  • reati comuni quando il reato potrebbe essere commesso da qualsiasi soggetto a prescindere dalla qualifica di dipendente pubblico.

La privatizzazione del rapporto di pubblico impiego ha ex novo regolamentato sia la responsabilità disciplinare (art.55, co.3 seg., d.lgs.30 marzo 2001 n.165), devolvendo alla contrattazione collettiva la materia, sia la responsabilità dirigenziale (art.21, d.lgs. n.165 cit.), mentre non ha innovato la previgente disciplina sulle tre restanti responsabilità, ovvero quella civile, penale ed amministrativo-contabile, per le quali viene testualmente richiamata la relativa disciplina legislativa di settore ad opera dell’art.55, co.1, d.lgs. n.165[10].

La responsabilità disciplinare si collega ad un rapporto di lavoro subordinato tra la Pubblica amministrazione e il dipendente su cui il potere disciplinare viene esercitato in caso di violazione degli obblighi di condotta.

La violazione delle disposizioni normative costituisce un illecito disciplinare in capo al dipendente.

La separazione tra l’organo politico che detta gli indirizzi e l’organo amministrativo (personale dirigente) che realizza la gestione ha posto posto le basi per la responsabilizzazione del personale dirigenziale sui risultati della gestione ottenuti rispetto agli obiettivi prefissati.

La figura della responsabilità dirigenziale si configura come una particolare forma di responsabilità del personale dirigenziale aggiuntiva e riferita al complesso delle attività a cui il dirigente è preposto.

La responsabilità dirigenziale “non sorge dalla violazione dei canoni normativi di comportamento ed anzi, trascende il comportamento personale del dipendente: essa si ricollega ai risultati complessivi prodotti dalla organizzazione cui il dirigente è preposto ed implica, in caso di giudizio negativo, più che una colpa del dirigente, la sua inidoneità alla funzione”[11].

A differenza delle altre tipologie di responsabilità la responsabilità dirigenziale riguarda il rendimento del dirigente rispetto agli obiettivi inizialmente prefissati.

Il raggiungimento degli obiettivi viene accertato mediante il sistema delle valutazioni e la gestione ella performance.

 

  1. Il danno erariale come disservizio e danno d’immagine

Elemento che caratterizza la presenza della responsabilità amministrativa e contabile è il danno all’erario che può essere azionato con le forme di giudizio indicate nel D.Lgs. 174/2016 davanti alla Corte dei conti.

Il danno all’erario rappresenta il depauperamento del patrimonio dell’amministrazione a seguito di un comportamento antigiuridico od omissivo da parte del dipendente pubblico nell’esercizio delle sue funzioni.

Inteso in senso civilistico il danno si può intendere in termini di danno emergente ossia in un depauperamento del patrimonio o perdita di patrimonio oppure, in lucro cessante ossia in una mancato incremento di patrimonio.

Il danno erariale deve consistere in un pregiudizio certo, concreto ed attuale quindi sussistere al momento dell’azione di responsabilità, e deve essere economicamente valutabile (Cfr. Cdc, sez. III, centr. app., 7-01-2020, n.2).

Il danno erariale può essere di due tipi:

  • danno diretto se è cagionato direttamente dal soggetto responsabile all’amministrazione pubblica di appartenenza o altra amministrazione vedi L. 20/1994 art. 1;
  • danno indiretto se è cagionato ad un terzo che l’amministrazione pubblica ha dovuto risarcire.

Relativamente alla quantificazione del danno erariale elementi che incidono sulla quantificazione dello stesso sono:

  • vantaggio eventualmente conseguito dalla pubblica amministrazione cd. compensatio lucri cum damno);
  • potere riduttivo dell’addebito da parte del giudice contabile;

L’elaborazione del concetto di danno erariale alla base dei giudizi di responsabilità delle Sezioni Giurisdizionali della Corte dei Conti è significativamente cambiata nel tempo, accompagnando l’evoluzione normativa e giurisprudenziale di questo tipo di giurisdizione[12].

Il risarcimento del danno, facendo emergere un tertium genus di danno determinabile ex se in quanto procurato al valore della persona in se stessa valutata (danno all’immagine), è andato estendendosi in direzione della salvaguardia di danni che si sottraggono all’alternativa tra il danno patrimoniale ed il danno morale, vale a dire negli interessi di chi ne è titolare. Questa figura di danno è suscettibile di liquidazione in termini compensativi ed è inquadrabile nell’ambito del generale principio di danno pubblico sottoposto alla Giurisdizione della Corte dei Conti ai sensi dell’art. 103, comma 2 Cost. (sentenza n. 304/2005 del 9 febbraio 2005 – Sez. giurisdizionale Veneto)[13].

Secondo la dottrina, infatti, il danno all’immagine “lede il buon andamento dell’Amministrazione, la quale, a causa della condotta illecita perpetrata dai dipendenti infedeli, perde la credibilità e la fiducia dei cittadini amministrati, poiché ingenera in questi ultimi la convinzione che il comportamento illecito posto in essere dal dipendente rappresenti il modo in cui l’ente agisce ordinariamente”. In sostanza, si tratta di una tipologia di danno che va ad incidere sul prestigio e sulla credibilità dell’Amministrazione.

Il danno d’immagine non necessita di una di una diminuzione di patrimonio ma rileva al compimento di condotte illecite atte a determinare il pregiudizio per il buon andamento e l’imparzialità della PA.

Il danno all’immagine è stato introdotto con il D.L. 78/2009 e trova la sua fonte normativa nell’art. 17 comma 30 ter della L. 102/2009, è stato successivamente modificato con il Codice di Giustizia Contabile che ne ha abrogato una parte e ridotto i casi di risarcimento del danno ai casi espressamente previsti dalla Legge.

Attualmente l’azione risarcitoria del danno d’immagine avviene in caso di sentenza irrevocabile di condanna per i delitti contro la PA.

Particolari figure di danno erariale sono rappresentate dal danno da disservizio e dal danno d’immagine della Pubblica amministrazione.

Una ulteriore figura è rappresentata dal danno da disservizio che si caratterizza per l’inosservanza di doveri del dipendente pubblico stabiliti dalla Legge, dai CCNL, dai Regolamenti e Codici di comportamento adottati dalla PA con la conseguente diminuzione di efficienza dell’apparato pubblico traducendosi in una mancata o ridotta prestazione del servizio o nella “cattiva” qualità dello stesso in violazione del principio di buon andamento della Pubblica amministrazione[14]. (Corte conti, sez. III app., 11 gennaio 2013, n. 21)

Per la sussistenza del danno da disservizio non è sufficiente che si verifichino casi sporadici di devianza rispetto al modello legale, ma occorre che via sia una gestione complessivamente improntata a grave negligenza. (Corte conti, sez. II app., 2 agosto 2016, n. 829)

Si tratta di un danno patrimoniale individuabile nel mancato raggiungimento delle utilità preventivate in base alle risorse (umane, strumentali e finanziarie) utilizzate violando i canoni della legalità, dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità e della produttività provocando un decremento nella produttività funzionale dell’amministrazione (Corte conti, sez. giurisd. Regione Sicilia 24 marzo 2009,n. 748).

Inoltre, l’espletamento di un servizio al di sotto delle caratteristiche di qualità e quantità richieste per garantirne l’efficienza determina la “rottura” del sinallagma contrattuale e la disutilità della spesa sostenuta dall’Amministrazione per retribuire il dipendente inefficiente. (Corte conti, sez. Regione Veneto, 28 febbraio 2017, n. 29).

Il danno da disservizio non possa essere facilmente cristallizzato in fattispecie tipizzate, in quanto,

seguendo il così detto criterio espansivo, è un danno idoneo a recepire tutte le possibili tipologie

d’illecito doloso o colposo che, comportando una minore produttività delle risorse umane, finanziarie e strumentali impedisce di raggiungere nei tempi programmati le utilità preventivate con un vero e proprio spreco di risorse (Corte conti, sez. app. Regione Sicilia, 28 novembre 2016, n.183; Corte conti, sez. giurisd. Regione Trentino Alto Adige, 14 dicembre 2006, n. 130).

 

5. La responsabilità erariale dopo il d.l. “semplificazioni”

Come è noto, in materia di responsabilità erariale, è intervenuto il decreto-legge 16 luglio 2020 n.76, convertito con modificazione nella legge 11 settembre 2020 n.120, il cui art. 21, secondo comma, prevede che: “Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2021, la responsabilità  dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità  pubblica per l’azione di responsabilità  di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente.

In tema poi di accertamento del cd. elemento soggettivo, sempre il d.l. cit. (art. 21, primo comma) ha specificato che: “La prova del dolo richiede la dimostrazione dell’evento dannoso”.

Un simile intervento legislativo si caratterizza, sotto il profilo della riduzione dell’ambito giurisdizionale del giudizio di responsabilità affidato alla Corte dei conti, alla quale verrebbe impedito il sindacato su comportamenti connaturati da colpa grave.

Si tratta di un passaggio molto dibattuto in quanto il riscontro di un dolo comportamentale incide non solo sul dies a quo prescrizionale ma proprio sulla sussistenza del dolo azionabile.

Sul secondo aspetto (dolo azionabile) la modifica legislativa sembrerebbe allinearsi ad un orientamento della giurisprudenza contabile che si è più volte espressa nel senso di ritenere necessario per la sussistenza del dolo che l’agente si prefiguri l’evento pregiudizievole; un illecito a condotta libera ma pur sempre un illecito di evento connaturato dall’elemento soggettivo, sia esso considerato in chiave normativa (colpa) o psicologica (dolo).

In questo senso, però, è di fondamentale importanza evidenziare che la non sottoposizione al giudizio della Corte dei conti, non vuol dire necessariamente esenzione di responsabilità.

Pertanto, per un anno, sarà più difficile provare il dolo e colpa grave “disinnescata”, ma non per i danni erariali cagionati da omissione o inerzia: con il D.L Semplificazioni si interviene così su una delle componenti strutturali dell’illecito amministrativo-contabile, ossia l’elemento psicologico, andando di fatto a circoscriverne ulteriormente la punibilità, con il fine dichiarato di un maggior efficientamento della P.A., sul presupposto che il perseguimento di questo obiettivo sia ostacolato dal timore dei funzionari pubblici di incorrere in responsabilità erariale anche per errori “modesti” o comunque non connotati da un preciso disegno di arrecare un predeterminato danno alla Amministrazione di appartenenza.

Di talché per accreditare la sussistenza del “dolo erariale” d’ora in avanti non basterà più dare prova della consapevole violazione degli obblighi di servizio ma servirà dimostrare la volontà di produrre l’evento dannoso.

Infine, al comma 2 dello stesso art. 21 in commento, si circoscrive anche la “colpa grave”, stabilendosi, con una disposizione avente stavolta carattere transitorio, che fino al 31 luglio 2021, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità viene limitata al solo profilo del dolo per le azioni e non anche per le omissioni, in modo che, come si legge testualmente nella relazione illustrativa, “i pubblici dipendenti abbiano maggiori rischi di incorrere in responsabilità in caso di non fare (omissioni e inerzie) rispetto al fare, dove la responsabilità viene limitata al dolo”: con il risultato, invero alquanto paradossale, di mandare esente da mende i funzionari e gli amministratori pubblici che agiscono con grave superficialità ed in maniera platealmente maldestra, sanzionando nel contempo quanti siano rimasti semplicemente inoperosi.

Dott. Alberto Del Sordo

Note

[1] Sul tema, si veda GARRI, Danno erariale, in Enc. giur., vol. X, Roma, 1988

[2] Il danno non patrimoniale deve essere risarcito solo nei casi espressamente previsti dalla legge

[3] Il regime sostanziale e processuale in materia di danno erariale, e più in generale sulla giurisdizione della Corte dei conti, è frutto della stratificazione nel tempo di disposizioni ricavate da fonti differenti

[4] Per la ricostruzione dogmatica della categoria dell’illecito amministrativo, si rinvia a CANNADA BARTOLI, Illecito (diritto amministrativo), in Enc. dir., vol. XX, Milano, 1970

[5] TENORE, La nuova Corte dei conti, cit., 352 passa in rassegna la casistica sul tema.

[6] art. 93 del Testo unico degli Enti locali approvato con d.lgs. 18 luglio 2000 n. 267, nell’art. 2 l. 8 ottobre 1984 n. 658, nelle l. 14 gennaio 1994 nn. 19 e 29. Per approfondimenti si rinvia a D’AURIA-LANCIA, La nuova funzione di controllo della Corte dei conti sui bilanci degli enti locali e delle aziende sanitarie, in Foro it. 2008, I, 29.

[7] C. conti, sez. giur. Sicilia, 15 dicembre 2003 n . 259, in Foro amm. CdS 2003, 3903 (s.m.)

[8] C. conti, sez. giur. Sardegna, 18 novembre 2008 n. 2215, in Riv. Corte conti 2008, 6, 140, C. conti 1 luglio 2002 n. 228, in Foro amm. CdS 2002, 1885 e C. conti, sez. giur. Lombardia, 20 giugno 2002 n. 1305, in Riv. Corte conti 2002, 4, 214

[9] Cfr. C. conti 9 ottobre 1991 n. 303, in Riv. Corte conti 1991, 5, 86

[10] La responsabilità civile, amministrativo-contabile e penale dei pubblici dipendenti di Vito Tenore

[11] Corte dei conti, sez. giur. Piemonte, n. 1192/EL/2000

[12] Danno erariale AltalexPedia di Michele Iaselli

[13] Danno erariale AltalexPedia di Michele Iaselli

[14] Giurisprudenza della Corte dei conti sul danno da disservizio di Maurizio De Paolis – Presidente dell’Associazione Romana di Studi Giuridici

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